立法保障要建立 巨灾风险要分散
●南方日报记者 高国辉
农业保险正迎来和煦的政策春风！2月1日公布的2012年中央一号文件在突出"科技兴农"时强调，要扩大农业保险险种和覆盖面，鼓励地方开展优势农产品生产保险。健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制。
更早一些时候，今年1月20日，财政部发文称，自2012年起，财政部将进一步加大对农业保险的支持力度，增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平。据悉，财政部今年还选择在四川、内蒙古、安徽、江苏4省（区）开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作。
新政亮点
增加补贴品种 扩大补贴区域
早在2007年，我国即开始实施中央财政农业保险保费补贴政策。据了解，此次财政部发布的新政中，"增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平"成为三大看点。首先，在现有的水稻、玉米、小麦、棉花、马铃薯等14个中央财政补贴险种的基础上，今年糖料作物也被纳入补贴范围。同时，地方可结合实际自行开展特色农业保险。其次，现有中央财政农业保险保费补贴险种的补贴区域将扩大至全国。
最后，为切实保障广大农户利益，中央财政支持提高农业保险保障水平，覆盖农业生产直接物化成本，并按市场化规律与保险公司商定保额、保费等保险条款。对于因为覆盖直接物化成本而增加的保费，中央财政将根据现行规定给予保费补贴。对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保费补贴。
补贴比例方面，糖料作物保险将在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%、对中西部地区补贴40%,对新疆生产建设兵团和中央直属垦区等补贴65%;东部地区的能繁母猪和奶牛保险，地方财政至少补贴30%,中央财政补贴40%;育肥猪保险，地方财政至少补贴10%,中央财政补贴10%.其他中央财政补贴险种则按照现行政策执行。
为加强保费补贴资金管理，提高财政资金使用效益，财政部今年选择四川、内蒙古、安徽、江苏4省（区）开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作。财政部表示，其他省（区、市）可结合本地实际，开展绩效评价工作。
此外，刚刚公布的中央一号还特别强调，今年要扩大森林保险保费补贴试点范围，扶持发展渔业互助保险，鼓励地方开展优势农产品生产保险。健全农业再保险体系，逐步建立农业大灾风险转移分散机制。
各地动向
业内人士认为，中央财政加大对农业保险补贴力度，可以起到引导社会资源服务"三农",发挥财政"四两拨千斤"的积极作用。财政部网站数据显示，截至目前，各级财政累计拨付农业保险保费补贴资金逾460亿元，带动农业保险为5.5亿户次农户提供风险保障1.5万亿元。
以湖南、河北、福建为例，2007-2011年上半年，三省农业保险共提供风险保障2670亿元，与各级财政补贴60.65亿元，以及农户自缴保费21亿元相比，放大效应分别高达44倍和127倍。
据了解，自实施农业保险保费补贴政策以来，江苏、浙江、北京、四川等地乘势而上，农业保险风生水起。据财政部初步统计，2011年四川省农业保险签单保费总额约16.7亿元，各级财政补贴约12.5亿元，为农业生产提供风险保障约420亿元；江苏省省以上财政安排保费补贴10亿元，为参保农户提供了368亿元的风险保障。
相比较而言，经济和农业大省广东省尚落后一步。目前仅主要开展了能繁母猪、水稻、农房和渔业保险四大类，2011年全省农业保险保费只有约3亿元。记者日前从广东省保监局获悉，广东省政府已委托该局撰写扶持农业保险发展的指导性文件，"第二稿已呈送省政府，待征求有关部门意见。"此外，林业厅已设计出森林保险试点工作方案，还需省政府批复，政策性渔业保险新的推进方案亦正在研究制定。
记者了解到，目前，国内不少省（区）都十分重视发展农业保险，确立了农业保险工作联席会议制度。另外，浙江、上海等地建立了政府与承保公司的共保机制，江苏筹备了巨灾风险基金。
多省乘势而上 农业保险风生水起
突破关键
尽管近年来国内的农业保险事业在中央财政和各级政府的扶持下成长迅速，但由于起步时间晚，缺乏法律保障和规范和分散巨灾风险的有效机制，财政补贴捉襟见肘，农业保险市场的经营环境不够完善等因素制约，中国农业保险仍旧道阻且长！
在农业部产业政策与法规司副司长黄延信看来，首当其冲的是尽快建立农业保险法律法规体系。《保险法》明确规定，调节农业保险的法律法规由国务院另行制定，但迟迟未见出台，以至于农业保险市场存在诸多无序和混乱现象，监管和审计均难于着手。
其次，由于农业保险的高风险性，商业保险公司往往不愿承保，建立巨灾风险分散机制已迫在眉睫。目前，我国一些省份尝试建立了自己的巨灾风险分散制度，但往往使保险公司承担了过重的超赔责任，而且如果不在国家层面建立巨灾保险机制，一旦遭遇特大灾害，农业保险将难以为继。
黄延信认为，在商业承保之外，建立和完善农业保险互助合作组织也十分必要。建议农业部增加渔业互保保险的专项补贴资金，逐步争取将渔业互助保险、农机互助保险纳入中央财政补贴范围。
国务院发展研究中心金融所《中国农业保险：现状、问题与政策》课题组2010年7月完成的一份调查发现，目前的农业保险补贴政策亦有待进一步完善，主要是缺乏差异化政策，对于农业大省、农业大县的政策支持力度不够，且中央财政补贴的发放有赖于县市和省级财政补贴资金的到位。另外，目前农业补贴通常采用"对人不对事"的方式，并缺少对保险公司经营环节的补贴，影响了农户和保险公司参与的积极性。
一言以蔽之，各级政府的组织领导和财政支持是农业保险持续健康发展的根本保障与重要基础。"但巨大支农需求与有限财政资源之间的矛盾将长期存在，农业保险只有引入市场机制，以有限的政府财力撬动'无限'的社会资源，才能满足广大农民日益增长的抵御风险和保险需求。"业内专家表示。
