律师：监管部门实行的是典型的网状交叉式监管，职责不清，有功大家争，有过互相推
记者郭跃华
2009年2月，我国通过新《食品安全法》，同年6月1日起实施，该法在加大对违规企业的处罚力度方面亮点颇多。事实上，我国有多个部门对食品进行监管，但仍存在不少执法盲区，致使食品安全问题防不胜防。
法律界人士表示，保障食品安全需要加大对食品安全责任人的处罚，同时，各监管部门应形成监管合力，并加大宣传，全社会形成遵守规范生产食品的良好氛围。
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对于食品安全，我省也非常重视，采取了多项措施保障食品安全。
2009年，省政府下发了《河南省食品安全事故应急预案（试行）》，要求各有关部门对在职责范围内发生的特别重大、重大、较大和一般食品安全事故做到快速响应，发生食品安全事故的单位、食品安全事故监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现食品安全事故，应当在事故发生后两小时内以电话、传真等方式向所在地县级政府卫生行政部门报告。
2011年，省食品药品监督管理局对外公布，要建立食品生产经营企业的诚信档案体系，并公布《河南省流通环节食品经营者信用分类监督管理实施办法（试行）》，一旦食品企业被认定为严重失信类别，将不再具备食品经营资格，其直接负责人5年内不得从事食品生产经营。
今年2月，省政府办公厅印发了《河南省食品安全举报奖励办法（试行）》，规定凡举报违法生产、加工、销售不符合食品安全标准食品的，或者举报其他11种违法行为的，经查证属实均给予举报人奖励，每起案件奖励金额最高不超过5万元，最低不少于100元。
"这是一个积极的信号，发挥群众的力量来加强对食品安全的监管。"本报法律顾问、河南新动力律师事务所律师朱广晓说，"但是政府部门也不能把所有的责任都推给群众，政府部门在内部也应该加大监管力度。"
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一份食品，从田间到餐桌，要经历农业部、质检总局、工商总局、卫生部、商务部、国家食品药品监督管理局等多个部门的监管。这样的监管体系并没有减少食品安全问题的发生。在社会上，有批评者认为，在我国，是八九个婆婆管不好一桌饭菜。
在沈阳，发生"毒豆芽"事件后，有人进行了举报投诉，打了一圈电话，竟然被4个部门推了回来：质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部门管；工商部门称豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；农业部门称没有拘留资格，很多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了；食品药品监管部门则称，自己只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。有媒体无奈感叹："4个'大盖帽'管不了一颗豆芽菜。"
"质监、工商、药监、卫生、经贸等几个部门对食品安全都负有监管责任，但现实中仍存在许多监管盲
区，食品安全问题依然十分严峻。"朱广晓说，监管部门实行的是典型的网状交叉式监管，这种监管模式看似合理，每个部门都监管一块，感觉能把好关，但在现实中，这种多头交叉管理的弊端在于职责不清，有功大家争，有过互相推，出了问题经常是头痛医头、脚痛医脚，解决不了根本问题。
"当然，有时候也会联合执法，但往往会不了了之，最后谁也不会承担责任。"朱广晓说，各监管部门应明确各自的职责，做到信息互通。现在国家设立了各级食品安全协调委员会，意图很明显，就是在政出多门的情况下，希望其能起到协调作用。各部门把该解决的问题在本部门内解决，不是属于本部门的问题报送其他监管部门或者食品安全协调委员会，大可不必再搞什么兴师动众联合执法，浪费精力和物力。
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"食品安全关系到十几亿人的切身利益，之所以各类食品问题层出不穷，关键原因在于对食品企业的处罚成本较低。"本报法律顾问、河南明天律师事务所律师吴伟峰说，提高处罚标准，既有人身损害赔偿，又有惩罚性赔偿，加大了经营者的违法成本，能起到很好的震慑作用。
据了解，2009年诞生的新《食品安全法》中明显加大了对违规企业的处罚力度，该法第九十六条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。
新法还规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期
的抽样检验。这也能在一定程度上杜绝免检产品仍不合格的现象。
"明星代言也要承担责任。"吴伟峰说，新的《食品安全法》中规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。
新法中虽然有很多亮点会对食品安全起到非常积极的作用，但也应当看到，一部法律并不能解决所有的问题。
"新的《食品安全法》中加大了处罚力度，但是在执行中还需要防止权力寻租、为罚款而罚款等情况的发生。"一名业内人士称，现实中，一些执法部门罚款上交后，上级部门会按照一定的比例返给处罚部门，导致执法人员以完成"创收"任务为目标，罚款成为一些部门的生财之道，这自然不能取得较好的执法效果。
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据有关部门统计，目前全国有多达2.5亿的分散小农户，如何把他们有效组织起来、监管起来，这是个大难题。由于农民接受教育的程度较低，在生产中或农药的使用上很容易不规范和超标，致使食品在源头上受到污染。
目前，我国食品生产加工单位约有44.8万家，单靠执法部门的监管似乎也是杯水车薪，特别是很多小食品厂、小作坊以及销售过程中出现的小摊贩、游击队的状况，短期内很难改变。
面对林林总总的问题，该采取什么样的措施来加强食品安全监管呢？
"对有关食品安全监管部门接到投诉、举报互相推诿的情况，要建立首问负责制。"河南文丰律师事务所律师张灵全说，地方政府应负总责，在加强食品安全监管能力建设的同时，要做好协调工作，减少部门
之间、环节之间、地域之间管理的交叉、重复与空白，逐步实现食品安全的全过程、全方位的无缝监管。
"各个执法部门也要负起责任，要加大责任追究力度，严查监管中的失职、渎职行为。"张灵全说，要从严追究责任；情节严重的，依法依纪开除公职；涉嫌徇私舞弊、渎职犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
"诚信是基石，食品安全还需要全社会形成一种氛围。"朱广晓说，对于食品生产经营企业，先要严格落实生产经营者主体责任，做到企业讲诚信、行业要自律，这是食品安全的基石。
朱广晓认为，食品行业产业链条长、环节多，监管力量分散，必须形成监管合力，才能提高监管效率。应强化信息收集，建立群众举报奖励机制，重奖举报者，充分发挥群众的监督力量，让不良商家如老鼠过街人人喊打，无藏身之地，从而净化食品市场。
有效治理须形成监管合力
武汉建立专业食品安全执法队
武汉严格种养、加工、流通及消费全过程监管，将食品安全纳入各级官员政绩考核，让市民吃得放心、吃得安全。为此，武汉是在全国率先组建专业食品安全执法队伍，在公安机关配备专门的"食品警察",快速、高效侦破食品安全重大案件。
与此同时，武汉还将立法监管小作坊、小摊贩，修订食品安全地方标准，建立统一食品安全信息网络体系和食品安全风险监测预警信息中心；联合金融机构，对失信和违法犯罪的食品企业限贷直至禁贷。
在英国说起食品安全，人们首先想到的就是"食品标准署",它是依法设立的一个相对独立的机构，具有提供食品政策建议，以及食品监测和召回等多种管理职能，在英国的食品安全管理体系中居于核心地位。它除了食品监测、召回等常规职能外，其产地检测、快速反应、食品追溯等职能，显示出良好的纠错和应对能力。
食品标准署运作的一个突出特点就是公开透明。其理事会不仅像许多公共机构那样公开发布会议日程和相关决定，还允许公众旁听会议，在当前的网络时代还对每次会议进行网络直播，会后还可网上点播。在这种"完全透明"的会议上讨论制定食品安全政策，无疑可以赢得公众的极大信任。
对于食品领域的一些新情况，食品标准署也总是作出及时反应。比如最近日本地震和海啸导致了核事故，引发人们对来自日本的食品是否安全的关注，英国食品标准署就迅速发布声明说，英国的进口食品中只有0.1%来自日本，而这些食品也受到严密监控，一旦发现放射性超标，就将禁止其进入英国市场。
芬兰的食品安全注重从源头抓起，环环紧扣，防范"从农场到餐桌"食品链中的每一环节的质量和安全隐患。他们强调全程监管，包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。
芬兰农业部要求所有农作物的种子都不得含有相关法规中列举的有害生物体。对肥料也有严格规定，肥料中不得含有任何有害于土壤、环境、人类和动物健康的物质。芬兰的土壤和水对镉的负面影响非常敏感，在相关法规中严格限制肥料中镉的含量。芬兰对杀虫剂的使用慎之又慎，近年来严格限制并实施监控。
在食品加工方面，芬兰食品法规对食品加工过程中的卫生、操作程序、操作人员的卫生、添加剂（色素、香精、甜味剂等）和维生素，及其他营养成分的添加、包装和容器的卫生及材料的选择等方面的细节都有具体和详细的规定，并与食品安全监管部门密切合作，加强食品卫生监控，以确保为消费者提供安全和高品质的加工食品。
