黑龙江省政法管理干部学院副教授 徐景波
徐景波，黑龙江省政法管理干部学院副教授，主要从事行政法与行政诉讼法研究。主编参编《行政法与行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《检察审判基础知识教程》等，发表的主要文章有《政府职能转变与依法行政》、《构建我国行政指导法律制度的理论探索》、《关于诚信政府建设的思考》、《完善我国行政问责制的若干思考》、《我国食品安全监管问题及对策》等。
食品安全问题是社会各界高度关注的重大民生问题。改革开放以来，我国食品产业发展和食品安全监管有了长足的进步。但总体看来，我国食品生产经营方式还比较落后，食品安全问题的掌控能力还比较薄弱。适应工业化、信息化、市场化、国际化的快速发展，加快推进我国食品安全追溯体系建设，实现食品安全全程可溯可控，对有效控制食品安全风险，提升食品安全保障能力和水平，具有特别重要的意义。
1、加快推进食品安全追溯体系建设的客观需要
食品从源头生产到最终消费，往往需要经过多个环节和多个场所。在此时空分离的过程中，食品安全控制主体和风险因素也会发生变化。建立健全食品安全追溯体系，是加强食品生产经营管理、强化食品安全监管、促进社会诚信建设、维护消费者切身利益的现实需要。
（一）加强食品企业自我管理和自我约束的客观需要
食品生产经营企业是食品安全的第一责任人。在社会化大生产下，食品生产经营往往分段进行，食品安全监管也往往分段负责。然而，企业的食品安全责任并不是简单地按照环节进行分配或追究的。食品安全实行风险管理，其基本要求是：哪个企业对食品安全风险的产生负有责任，哪个企业就应当对食品安全问题承担责任。因此，建立食品安全追溯体系，有利于加强食品安全全程管理和精细管理，进一步增强食品企业的主体意识、风险意识、责任意识、诚信意识和自律意识，有利于通过食品安全控制体系，将食品生产经营全过程的相关信息记录下来，在一定程度上解决食品生产、经营和消费主体间食品安全信息不对称的突出问题。可以说，食品安全追溯体系的建立，虽然不能完全杜绝食品安全问题的发生，却可在一定程度上提升企业的食品安全管理能力和水平，且一旦发生食品安全事故，企业可以迅速地进行追踪溯源，及时采取查封、下架、召回等市场控制措施，最大限度地减少问题食品的扩散，最大限度地减少企业的损失，最大限度地维护企业的形象和声誉。
（二）维护消费者知情权和参与权的客观需要
近几年食品安全事件多发频发，公众的消费观念正在发生转变，消费者的风险意识和权利意识不断增强，安全消费、健康消费、科学消费、理性消费已逐步成为时尚。《消费者权益保护法》第8条规定，消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。建立食品安全追溯制度，有利于消费者在采购、消费食品时更加全面地掌握食品安全相关信息，科学理性地进行消费选择，积极有效地参与食品安全监督；同时，在发生食品安全事故时，也有利于消费者及时准确地追索责任主体，更好地维护自身的合法权益。
（三）提升政府食品安全监管能力的客观需要
有效提升食品安全监管能力是各国政府，特别是发展中国家普遍面临的突出问题。而在政府食品安全监管能力的指标体系中，控制能力占有十分重要的地位。建立食品安全追溯体系，可以使监管部门在日常监管中及时准确地掌控食品生产、流通、消费的基本情况，以便采取有效措施有针对性地加强监管和整治。发生食品安全事件时，通过食品安全追溯体系，监管部门可快速查明问题食品或可疑食品的来源和流向，及时采取防控措施，防止食品安全事故的进一步扩大。实践证明，完善的食品安全追溯体系可以有效提升政府的食品安全监管能力，尤其是食品安全应急处理能力。
（四）严厉惩处食品安全违法犯罪行为的客观需要
近年来，食品安全违法犯罪行为的隐蔽性和流动性不断增强，仅靠传统的监管方式方法难以发现。建立食品安全追溯体系，通过现代科技手段，监管部门和公安司法机关可以快速查找、搜寻和锁定问题食品，并将安全食品与问题食品隔离开来，有利于增强行政执法和刑事司法的针对性和有效性，严厉惩处食品安全违法犯罪行为，同时也有利于稳定社会秩序、增强社会消费信心。
2、发达国家食品安全追溯体系建设的积极探索
20世纪90年代以来，许多国家和地区食品安全事件多发频发，食品企业和监管部门应对不力，引起广大消费者的强烈不满，社会陷入危机。为此，一些国家和地区着手建立食品安全追溯体系，以增强食品安全掌控能力。欧盟、美国和日本是较早开展食品安全追溯体系的地区和国家。食品安全追溯体系已成为这些国家保障食品安全的重要手段。
（一）欧盟
为应对疯牛病事件，欧盟于1997年开始食品安全追溯体系研究，2000年作为欧盟食品安全监管路线图的《食品安全白皮书》就曾指出：成功的食品政策需要实现对饲料、食品及其成分的可追溯。2002年欧盟发布EC178/2002号条例，规定食品、饲料、食用动物及其他可能进入食物链条和饲料链条的物质，其生产、加工和流通的各个环节都要建立追溯体系；食品和饲料行业应当能够识别和追踪其食品、饲料、食源性动物以及其他可能进入食品和饲料链条的所有物质的来源，以便需要时能够获得这些信息；食品和饲料行业应当建立可识别和跟踪其产品去向的体系和程序，以便需要时提供这些信息；为便于追踪，进入市场或可能进入市场的食品和饲料，必须通过符合特定要求的文件和信息进行适当的标记或识别。如果经营者认为或有理由相信所进口、生产、加工、制造或流通的食品或饲料不符合食品或饲料安全要求，应该立即采取行动，将可疑产品从市场上撤回，并通知相关机构或负责人。此后，欧盟颁布多项条例、指令，通过批号编码、标记标签、原产地标识等，为各类食品、饲料等建立食品安全追溯体系。
（二）美国
2002年美国国会通过《生物反恐法案》，将食品安全提升到国家安全的战略高度，提出实行"从农场到餐桌"的风险管理，要求企业必须建立食品安全追溯制度。在该法案的指导下，美国食品药品监管局制定了《记录管理条例》等，为企业和执法者提供了实施食品安全追溯的技术。2004年美国食品药品监管局公布了《食品安全跟踪条例》，要求所有涉及食品加工、运输、配送和进口的企业建立并保全相关食品流通全过程的记录，与食品生产有关的企业于2006年底须建立食品安全追溯体系。
（三）日本
2001年日本开始研究建立食品安全追溯体系。在日本政府的主导下，民间机构和企业纷纷研究追溯体系操作平台。农协要求所属农户记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集信息为每种农产品分配"身份证"号码，整理成数据库供消费者查询。在零售店里，每种产品须醒目标出"身份证"号码，消费者可在店内的终端查询食品生产和流通信息。
从欧盟、美国、日本等发达国家和地区的食品安全追溯体系看，可得出以下基本结论：一是食品安全追溯体系是强化食品安全管理、明确食品安全责任、提高市场流通效率的有效手段。二是食品安全追溯体系建设在给食品企业带来利益的同时也会增加企业的成本，国家应通过立法将食品安全追溯体系建设纳入法制化轨道。三是食品安全追溯体系可根据不同产品采取不同的追溯载体或者方式，如标签标识、票据证明、信息编码等。从整体上看，追溯体系正从标签标识、票据证明等传统的追溯方式，向信息编码等现代追溯方式转变。四是食品安全追溯体系建设应当统筹安排，切实做好各环节之间的配套衔接。
3、我国食品安全追溯体系建设的初步探索
（一）食品安全追溯体系建设的启动
我国食品安全追溯体系建设始于新世纪初。2001年7月上海市政府颁布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，该办法第16条规定建立生产基地安全卫生质量跟踪制度，生产基地在生产活动中，应当建立质量记录规程，记载农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂使用以及防疫、检疫等情况，保证产品的可追溯性。非生产基地应当参照生产基地的管理方式，记录农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等生产资料的使用情况；第26条规定在流通环节建立食用农产品安全卫生流通档案。2003年7月《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》规定，推行购销索证索票及重要市场销售备案制度。2004年9月《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，建立农产品质量安全追溯制度，积极推进经销企业落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度。2004年农业部开始在北京、天津、上海等8个城市开展农产品质量安全追溯制度建设试点工作。2004年5月，北京市与河北省联合启动"进京蔬菜产品质量追溯制度试点项目",河北省6县市蔬菜试点基地使用统一的包装和产品标签信息码，向北京市新发地和大洋路两个批发市场供货。同年6月，国家条码推进工程办公室决定，国际"蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程"开始在山东省潍坊市寿光田苑蔬菜基地和洛城蔬菜基地实施。为从源头抓质量，实施农产品市场准入制、标识制和召回制，中国物品编码中心联合山东省、潍坊市、寿光市质量技术监督局和寿光田苑、洛城两个龙头蔬菜基地，采用电子拍卖、网上销售等电子商务模式，开展农产品供应链的跟踪与追溯研究，建立"无公害蔬菜质量追溯系统".2007年4月国务院办公厅印发《国家食品药品安全"十一五"规划》，提出加强食品安全应用技术的研究，包括食品品种特征溯源技术、食品产地图谱技术、食品产地标签和条码示踪技术、农产品质量安全溯源技术；加强食品、食品添加剂、食品包装材料的标签标识管理。2008年北京举办奥运会，为我国食品安全追溯制度建设提供了动力支持。以奥运食品安全追溯系统为契机，首都食品安全追溯系统进入新阶段。在起草《食品安全法》的过程中，曾提出国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度。具体实施办法和步骤由国务院有关部门制定。对已经实行食品安全监管码管理的食品的生产者，颁发食品生产许可证的部门还应当同时发给申请人食品安全监管码码段；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由。后因部分食品企业提出反对意见，在听取各方面意见后，全国人大常委会二次审议时将食品电子监管相关内容删除。
（二）食品安全追溯体系建设的扩展
2010年9月《国务院办公厅关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》提出：完善乳品追溯制度，建立健全验证验票查询系统，建立全国统一的乳制品生产经营单位信息数据库，详细收录包括银行开户名和账号在内的相关信息，向有关乳制品进货单位提供验证验票查询服务；完善进货查验制度，细化对乳品生产经营记录和进货查验的具体要求，并做好各环节的衔接，增强记录的可追溯性；建立电子信息追溯系统，研究以婴幼儿配方乳粉和原料乳粉为试点推行电子信息追溯系统，实现从奶源、采购、生产、出厂、运输到销售终端的全程有效监管，确保对产品在任何环节都能快速辨别真伪，逐步在乳品行业推行电子信息追溯系统。2010年商务部、财政部分两批在20个城市开展肉类蔬菜流通追溯体系建设试点。商务部确定乌鲁木齐、天津、哈尔滨、合肥、南昌、济南、海口、兰州、银川等10个城市为国家第二批肉菜流通可追溯体系建设试点城市。2011年国家质量监督检验检疫总局着手研究乳制品安全追溯体系建设。2012年国务院国办公厅印发的《2012年食品安全重点工作安排》提出：推进肉类、酒类电子追溯体系建设。
食品安全追溯方式可分为传统追溯方式和现代追溯方式。传统追溯方式主要是通过食品生产经营记录、索证索票和购销台账等方式进行追溯。《食品安全法》及其实施条例规定生产企业应如实记录食品生产过程的安全管理情况，记录的保持期限不得少于2年；食品批发企业应如实记录批发食品的名称、购货者名称及联系方式等，记录、票据的保存期限不得少于2年。传统追溯方式具有方便、经济等优点，但也存在工作量大、效率低下、操作不便、重复繁琐、资源难以共享、监管难以到位等弊端。现代追溯方式是采用高科技手段，运用电子信息追溯系统实现的。该方式往往具有产品录入查询、消费警示信息发布、质量监管信息发布等功能，能有效弥补了传统追溯方式的缺陷。近年来，随着我国经济的快速发展，一些地方推行食品"电子备案",如镇江推行以电子备案为主、书式备案为辅的食品安全追溯模式；南京建立食品经营企业电子数据库，与大型商场、超市联动查验机制。这些举措促进了食品安全追溯体系的建立。
与发达国家相比，我国食品安全追溯制度建设起步较晚，存在的主要问题是：一是认识不统一。对于如何建立食品安全追溯体系，有关部门、食品企业、行业协会等，并未形成统一的认识，甚至还存在一些模糊认识。总体看来，食品企业参与食品安全追溯体系建设的主动性和积极性不高。二是管理不统一。目前，食品安全追溯体系建设多部门、多模式、多路径并进，缺乏统一规划和总体设计，部门间、区域间、环节间衔接不配套、不协调，难以做到资源和信息共享。三是技术不统一。由于多头管理，各部门、各系统的食品安全追溯体系的建设目标、技术标准、路径选择等缺乏统一明确的要求，低水平重复建设现象严重。
4、明确我国食品安全追溯体系建设的基本原则
目前，我国食品安全追溯体系建设还处于起步探索阶段，顶层设计至关重要。食品安全追溯体系建设应坚持以下基本原则：
（一）统筹规划、科学安排
食品安全追溯体系建设属于系统工程，需要跨环节、跨部门、跨系统建设。为此，必须由政府统筹规划、科学安排、分工合作、协同推进。为最大限度地发挥食品安全追溯体系的作用，建议由国务院食品安全委员会办公室，按照科学、统一、权威、高效的目标，组织制定统一的食品安全追溯体系建设规划，加快建立统一的信息编码技术参数和共享的信息交换平台，确保食品安全追溯体系建设的科学化、规范化发展。
（二）协同推进、全程追溯
食品安全包括原料安全、场所环境安全、设施设备安全、过程安全以及结果安全等。从源头生产到最终消费，食品生产经营往往需要经过多个环节和程序。而任何环节和程序存在缺陷或者出现差错，都可能导致食品安全事故的发生。近年来发生的食品安全事件表明，食品产业链中的生产经营者，即使能够保证自己的生产经营行为符合法律和标准的要求，也难以保证食品产业链中其他生产商、经营商的严格把控。有些食品企业本身并没有问题，但却可能因产业链中的相关企业所累而导致巨大的经济损失。食品安全问题是一个产业链问题，只有实施全程追溯、协同推进，才能保障食品安全信息共享，在问题发生时能够准确溯源并有效控制，从而最大限度地保障消费者的合法权益。
5、加快我国食品安全追溯体系建设的具体措施
加快推进我国食品安全追溯体系建设，既要积极，也要稳妥。立足当前，着眼长远，应当采取以下措施：
（一）完善食品安全追溯法律标准
《食品安全法》及其实施条例对食品原料、食品添加剂、食品相关产品采购索证索票、进货查验、台账记录等做了具体规定，这些规定主要属于传统的食品安全追溯方式，而现代食品安全追溯方式则没有规定。当前，应当加快制定食品安全追溯法律法规和标准，建立食品安全追溯通用规范和食品安全追溯信息编码规范，对食品安全追溯的基本原则和通用要求、追溯流程和管理规则、信息编码、数据结构和载体标识等，做出全面而具体的规定，确保食品安全追溯系统科学化、规范化、法治化发展。
（二）完善食品包装和标签制度
食品包装和标签是建立食品安全追溯体系的重要条件之一。没有完整、详细的食品包装和标签，追溯信息就无从依附。我国《食品安全法》对预包装食品、食品添加剂、专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的标签做出了具体规定。但与发达国家相比，我国的食品包装和标签管理还存在着一些不足，应当吸取发达国家在食品包装和标签制度建设中的经验，将食品安全追溯信息与食品包装标签有机结合。
（三）加强食品企业诚信体系建设
诚信是食品安全追溯制度建立的基石。食品安全追溯制度的建立依赖于食品企业信息的准确性和完整性。如果源头信息不准确、不完整，再完善的追溯制度也将形同虚设，再先进的追溯技术也将徒有虚名。必须通过科学的诚信体系建设，确保食品安全追溯信息的及时、客观与全面。
（四）扩大食品安全追溯试点领域
食品安全追溯制度对食品企业的经营管理水平、质量控制技术、信息化程度等方面的要求较高，而我国多数食品企业还存在规模小、结构散的特点，全面推行食品安全追溯制度必然存在一定的难度。当前，可在一些相对产业化、规模化的行业领域实施进行试点，并逐步扩大试点范围。
（五）搭建食品安全追溯信息平台
随着信息技术、网络技术的不断发展，各级政府应加大财政投入，加快搭建包括食品产地编码、生产档案、产品标识和其他可追溯信息的信息资源库，实现各级政府、各类食品企业信息的互通共享，及时掌握食品安全动态信息，强化追溯、预警和信息发布。建立统一的食品安全追溯信息平台，可为监管部门强化食品安全监管、消费者查询食品安全信息、食品企业加强供应链管理提供安全的技术保障。
