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2011年10月26日至今，农村义务教育学生营养改善计划已经实施超过7个月。推行之难，应在意料之内：中西部地形复杂，地区差异性大，社会经济基础普遍较弱；问题之多，却在意料之外：各级政府高度重视，也难以避免食品安全、资金安全问题。
本意为孩子们改善营养的营养餐计划，为何频频“体虚心虚”？为营养餐加“营养”，如何对症下药？
症状
营养餐计划现12种“病症”，接各地举报81份、1240名学生成为食品安全事故的受害者
中央财政每年安排160亿元，22个省级国家试点的680个县开展计划，惠及2600万名学生。这是农村义务教育学生营养改善计划(下称营养餐计划)强有力的“脉搏”。
据不完全统计，截至5月1日，全国学生营养办公布的监督举报电话和举报邮箱，收到来自中西部19个省级试点的举报81份；3月27日至4月23日的36天里，约1240名学生成为食品安全事故的受害者。这暴露了营养餐计划正染“微恙”。
4月1日，广西那坡县等地曝出营养餐补助遭供货商和学校套利，当日即引来近10万名网民参与评论。
4月9日，云南镇雄县塘房镇顶拉小学、猫猫抓树小学、椅子山小学1062名学生在食用顶拉小学食堂统一配送的营养午餐后，368人因身体不适入县医院检查治疗，这是40天里镇雄第四起营养餐食品安全事故。
4月19日，陕西商洛市遭到曝光，该地义务教育学生营养改善计划试点仍未开始。
据了解，关于营养餐计划的81份举报中，除了营养餐计划未实施之外，争议集中在食品质差量少、食品安全、资金安全几个方面。屡次见诸报端的食品安全事故、回扣套利丑闻，让营养餐计划“低烧不断”。
在21世纪教育研究院项目官员薛文俊看来，营养餐计划刚刚起步，一些地方仓促上马，出现问题不足为奇。
他在21世纪教育研究院“中西部农村义务教育学生营养改善项目”调研报告中，为营养餐计划诊断出12种“症状”：地方营养改善经费下拨缓慢、甚至临时挪用；食堂建设存在大量资金缺口；缺乏营养改善的配套资金；多地购买定型食品、营养餐“营养”流失；营养品单一并面临存储问题；零食商补助中套利、学校吃回扣；企业供餐存隐患、食品安全让人忧；监督机制不健全、各地事故频发；过程管理存在漏洞；相关职能部门边界不清晰；营养知识比较匮乏；民间与政府力量的配合不默契……
病因
地方财政配套资金难到位，监管主要由行政主导，缺多方决策机制
在薛文俊看来，160亿元难以覆盖每一个细节，配套资金难实现是首要问题。他认为，中央财政补贴“3元钱”，还要兼顾厨房建设、后勤人员工资、食材加工、储藏和运输等方面，进入学生饭碗时难免打折扣。
比如，2011年，中央和广西安排10亿元专项资金建设改造学校食堂，但全区40个试点县全部实现校内食堂供餐，需建设资金18亿元——8亿元的缺口很难填。
“有了食堂，没有后勤人员，怎么办？”广西马山县教育局局长黄汉仕问。马山多数学校没有配备专职后勤人员，学校公用经费不得用于人员开支，“每天的伙食补助必须吃进学生肚子里，老师们不得不亲自下厨。”
薛文俊5月中旬在马山看到，不少老师已显露疲态。黄汉仕承认，“我们知道老师很累，但在目前资金经费紧缺的情况下，我们也没有想到很好的办法。”
广西教育厅厅长高枫坦承，农村义务教育学校尤其是偏远小学，没地方做饭和没人做饭，是“老大难”：当地财政太紧张，帮不上太多忙。
营养餐计划刚起步，各地都是在摸着石头过河，食品安全监管也是难题。
薛文俊说，目前营养餐计划的监管主要由行政力量主导，在选择供应商时，多由行政单方面拍板，而缺乏多方参与决策的机制，若再无到位监管，则极易纵容供应商、食堂的违法行为。
在他看来，此前的食品安全事故表明，营养餐计划的过程管理存在漏洞。“计划刚开始大面积实施，地方政府、学校都缺乏足够的准备，在资金拨付、政府购买、学校购买和记账方式、食料保管和存储、财务监管等方面缺乏规范和细则，也缺乏经验。”
一些学校食堂内部设施不达标；学校责任人质量关把不严；运营商对学校食堂食品、食品原料及食品相关产品未建立索证索票制度，无购进验收记录；相关部门很少查验承包商是否具有经营资质。
此外，营养餐的品种单一、质差量少，还折射出管理者及从业者的营养意识的缺乏。薛文俊的团队经调查发现，在很多地方，政府、学校负责人、农村教师、学生家长对科学、合理、平衡的膳食结构等营养知识缺乏全面深入的了解。学校营养意识的淡薄，营养餐难免“只管吃饱，不管营养”。
处方
加强配餐指导和监督，引入社会力量弥补资金缺口
“主要通过加强配餐指导，确保午餐的营养质量。”广西柳州市教育部门负责人说。该地自2008年秋季学期即实施免费午餐，曾聘请饮食营养专家调研，根据各县食品原材料供应及其价格、学生体质情况，拟定了学生免费午餐一周营养配餐食谱。如今，柳州山区农村中小学生体质健康达标率提升了2.34%。
薛文俊建议，对于更多起步较晚、基础条件较差的地区，保质营养餐，更需要卫生、工商、教育等公共管理部门加强合作，确定明晰的权责关系；学校、供应商、运输商、食堂承包商等各方，也需要行为制度的规定来确保学生利益。
除了建立行政系统内的监管机制，薛文俊认为，还可建立伙食委员会或家长委员会共同参与供应商选择、菜谱制定，探索通过社会力量和公益组织的参与，形成政府主导、社会合力的监督机制。
想要营养餐不变质，除了食品要营养、好吃外，还得保证资金落实到位。
比如，在柳州市融水苗族自治县，由社区代表、家长代表、教师代表和学生代表组成清算小组，对学校每月的“免费午餐”报表审核签字后，方能报账。广西教育厅正在总结“融水经验”，希望找出一种相对成熟的营养餐资金安全监管模式。
资金安全了，如何弥补金额的不足？
据薛文俊的团队调查分析，目前多数学校处于“有米无锅”(无厨房食堂)的状态，按160亿元投入资金计，大约还需要增加20%—25%建设厨房和配备工勤人员的配套资金。也就是说，要想真正实现校食堂供餐，一个县还要拿出200万—300万元的配套资金。
薛文俊建议，采取中央财政出3元、地方财政补1元的模式，由地方财政建立二次补贴制度，共同承担营养餐的运行成本。对于地方财政较困难的地区，可借鉴湖北鹤峰县此前与中国社会福利基金会免费午餐基金的合作，即政府出1元、免费午餐基金出2元的“1+2”模式。
据介绍，目前民间组织参与的营养改善项目，主要提供“免费午餐”和“厨房设备”，如民间版“免费午餐”、“春苗营养厨房”、“九阳希望厨房”等。基于此，薛文俊认为，政府与民间的合作还可以更多元——比如马山模式：政府出资建设厨房，补助每名学生每天3元，九阳希望厨房项目为学校资助蒸饭车、冰箱等设备，“免费午餐”基金再每餐补助1元，学生家长或老师轮流值班做饭，每天开支向社会公示、接受监督。
薛文俊认为，政府作为核心买单者，民间组织主导的公益项目起到探索和辅助的作用，再加上学校、家长把好质量关，供餐方接受各方监督，“营养餐才不会流失营养”。 本报记者 谢建伟 程聚新
