导读:刚刚印发的《国务院关于加强食品安全工作的决定》(简称《决定》)提出了我国食品安全的阶段性目标,计划用3年左右的时间,使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效,违法犯罪行为得到有效遏制,突出问题得到有效解决。《决定》首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容(7月4日《新京报》)
食品安全的春天要来了
燕农
近年来,食品安全事件此起彼伏,困扰着这个转型期的社会,让深陷其中的民众焦虑不安,甚至变得什么都不相信。在尴尬、焦躁与愤懑的社会情绪之下,管理层面之于食品安全问题频出重拳。但是,该立的法立了,该查处的大案查处了,一个又一个食品品牌陷入质量门,其中不乏风波过后消失于市场的案例,却仿佛无法遏制更多的食品安全事件前仆后继。而此次将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容,应该是抓住了问题的“牛鼻子”。
关于食品安全问题“牛皮癣”斑斑,大抵有三种托词:一者是法制不健全；二者是检测技术跟不上造假的步伐；三者是监管力量薄弱。资料显示,我国食品药品监管人员共计8万人左右,却监管着全国近5000家药品生产企业、40万家药品流通企业、17000家医疗器械企业、3400多家化妆品企业、2000多家保健食品生产企业以及230万家餐饮企业。力量如此悬殊,即便是抽检,恐怕也做不到监管的全覆盖。
必须承认,法规的完善一定会是实践积累的过程,监管的技术进步也首先需要监管者用智慧去面对现实难题。换言之,先把现有的法律运用充分,再谈补充法律的问题；想方设法去致力于监管的技术进步,才不会一直落后于造假技术。现实的问题是,食品安全法的诸多条款被虚置成了“稻草人”,现有技术足以检测甚至用肉眼与思维都能判断的食品问题,都是以“另类”或者“草根”的渠道被曝光出来的。是以,种种托词都不过是监管不力的“遮羞布”而已。
全国食品药品监管人员共计8万人左右,说少并不算少。一位跑食品安全线的新闻记者,一年之内调查曝光一起食品安全事件绝非难事。事实上,诸多食品安全事件往往先是通过媒体曝光出来,然后行政监管才予以跟进和介入。照此逻辑,食品监管人员平均一人一年查处一起食品安全案件,也不能算作高要求——新闻记者能做到的,专业的监管者更应该能做到。那么,倘若全国一年查处8万起大大小小的食品安全事件,这个市场环境用不了多久就会风清气正。
问题在于,监管的动力以及由动力激发出的主观能动智慧从哪里来?将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,就是激发监管动力的制度源泉。既往经验表明,凡是纳入地方政府绩效考核的事项,都会在行政推动下实现明显改观。在地方政府的考核体系中,不再是经济数据独大,而是不断充实进公共事务指标,这种转变是值得称道的。以此为纲,或许会出现行政权力施压监管、监管下沉、媒体和舆论监督监管的局面,由此,食品安全的重生与春天可堪期待。
信息不对称制度会跑偏
贺方
民以食为天。可是,日趋严重的食品安全问题,让公众的“天空”变得阴霾重重。国家这次下决心整治食品安全问题,并且为实现食品安全目标排出了时间表,可谓用心良苦、值得期待。综观整个《决定》,中央政府对于“守土有责”的地方政府,最为明确和严厉的约束手段就是首次将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容,并且对出现重大食品安全问题实行“一票否决”。
在自上而下的监督约束体制中,再没有比将某项工作纳入对下考核范畴并且实行“一票否决”更为严厉的措施了。但是,由于在自上而下的监督约束过程中,作为监督者的上级和作为被监督者的下级之间存在着信息不对称,如此严厉的监督约束机制很容易跑偏,变成下级政府在发生食品安全问题后,通过瞒、捂、藏等方式不让上级政府知道。这方面最为典型的例证就是信访制度,这一原本是上级了解下情的一个重要渠道,却被个别下级政府在考核压力之下改造成了“截访渠道”。
若要破解这种善意的制度在具体实施中跑偏的局面,关键在于把这种自上而下的监督和自下而上的公众监督结合起来,不给制度跑偏以可乘之机。让人欣慰的是,在《决定》中有专门的一部分来规定“动员全社会广泛参与”,特别提出充分调动人民群众参与食品安全治理的积极性、主动性,组织动员社会各方力量参与食品安全工作,形成强大的社会合力。其中,不乏“支持新闻媒体开展舆论监督”、“消费者协会支持消费者依法维权”等亮点规定。
事实上,对于食品安全问题,消费者的维权和新闻媒体的监督是最为重要的社会力量,充分发挥他们的监督主体作用,可以对地方政府真正负起“守土有责”的监管责任,形成一种有力的“倒逼”机制。目前,地方政府在食品安全监管方面存在着严重的滞后性,经常是媒体披露跑在了政府监督查出问题之前。如果在绩效考核和“一票否决”之下,一旦出现食品安全问题被媒体率先披露,负有监管失职责任的相关责任人就应该受到严厉问责,这就会使得政府更愿意通过严格的监督跑在媒体披露问题之前。
之所以这样的“倒逼”机制还没有形成,一个非常重要的原因是,媒体的监督还有这样或那样的制度障碍。很多时候,一些地方政府不是按照高层领导的要求,“创造条件让人民监督政府”,而是在媒体发现问题后想方设法进行“压制”,“创造条件不让媒体披露真相”；一些消费者对问题进行的“较真式维权”,也在层层阻挠之下,面临着阻力过大、成本太高的尴尬。当这些约束的力量都显得势单力孤时,再好的制度善意也会面临跑偏的局面。从这个意义上讲,若要让食品安全绩效考核体面地落地,关键在于建立一套完善的制度机制,为媒体理直气壮地监督和消费者轻装上阵地维权打开方便之门,使那些负有监管职责的部门,时时处于“上下夹击”之下,没有任何懈怠甚至欺瞒的机会。
落实制度的核心是细节设计
冯海宁
去年5月,有媒体就报道北京、上海、浙江、广东等地将食品安全工作纳入领导干部政绩考核,推行食品安全整治区(县)长负责制。这是部分地方政府主动出击,值得肯定。如今,国务院首次明确,意味着各地政府都要把食品安全纳入政绩考核,这是强制性的。显然,此举为食品安全监管者戴上了一道“紧箍咒”。
不过,食品安全纳入政绩考核,在这个《决定》之外,还应该制定合理的考核细则,即怎么“考”?谁来“考”?“考”后怎么办?而且,在考核之前,还应该进一步明确责任,因为食品监管仍然是“九龙治水”的局面,发生食品安全事件之后互踢“皮球”的现象很多。也就是说,明确食品安全监管责任是考核的前提。
更重要的是,食品安全不仅要纳入地方政绩考核,还应该纳入到对国家相关部门的考核内容中。因为农业、卫生、质检等部门,不但是食品安全标准和行业法规的制定者,而且也是食品标准和制度的落实者。从以往很多食品安全事件来看,标准滞后、标准空白、标准打架很常见,必须让政绩考核来鞭策食品标准进步。
当然,无论是对地方政府,还是对国家有关部门,将食品安全纳入政绩考核只是一个方面,“刑上官员”同样重要。刑法修正案(八)增设了“食品安全渎职罪”,这一罪名主要是为监管者而设,但能否落到实处还有待观察。如果政绩考核与“刑上官员”同时发力,相信食品安全现状会大有改观。
在为食品安全纳入政绩考核鼓掌的同时,我们还必须思考一个问题,即食品安全在政绩考核中究竟能占多少分量?占多少比例比较合适。这是因为,政绩考核已经变成了一个“框”,这个“框”陆陆续续已经装进不少东西,如果不能分出个轻重,食品安全在政绩考核中很可能被“淹没”,考核价值难以充分体现。
从各种报道来看,有的地方政府自觉把安全生产指标、毕业生就业指标、稳定房价情况、居民“幸福指数”等纳入到政绩考核范畴,而节能减排、打击侵权和假冒伪劣等内容则是国务院或国家相关部门强制纳入地方政绩考核中。再加上地方政府必不可少的考核指标——GDP等,可见,政绩考核内容非常多。
政绩考核内容越多,说明政绩考核在进步,不再“唯GDP论英雄”。但同时也存在很多问题,比如说,随着考核内容的不断增加,每项考核内容的比重都在降低,考核价值都在弱化,这是一个客观事实。如果在诸多需要考核的内容中,不能分出主次、轻重,重大事项的考核价值就打了折扣,例如食品安全考核。
虽然,前文列举的政绩考核内容都很重要,但与食品安全相比,似乎还是食品安全最为重要。因为“民以食为天,食以安为先”,食品安全直接影响到公民最基本的权利——生命权、健康权。所以,食品安全在政绩考核中的分量应该最重,所占的分值应该最多。只有如此,各级监管者才能真正重视起来。
需要提醒的是,在行政考核体系之外,还应该让民意参与考核,以避免行政监管者“自己考核自己”的嫌疑。另外,过去节能减排纳入政绩考核后,有的地方采取强行拉闸限电以应对考核；维稳、信访纳入政绩考核后,有的地方为了政绩采取截访等粗暴方式。因此,食品安全纳入政绩考核时也要警惕极端行为出现。
