地方政府“守土有责”
本月初，2012世界女排大奖赛在宁波落幕，中国女排1胜4负名列第五。据公开报道的消息所称，主教练在总结这次比赛时，坦言中国女排发挥欠佳与没有吃肉有着密切关系。“因为害怕瘦肉精，三周不敢吃肉。”
这样的新闻看似充满幽默色彩，但背后却是中国食品安全的尴尬现状。多年来，从“瘦肉精”到“染色馒头”，从“毒血旺”到“黑心烤鸭”，此起彼伏的食品安全事件一次又一次刺痛消费者的神经。
近日，国务院公布了《关于加强食品安全工作的决定》（以下简称《决定》），明确地将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容。该《决定》计划用3年左右的时间，使食品安全治理整顿工作取得明显效果。
食品业已经是我国的第一大行业，产业量大面广。从2003年开始，我国探索建立食品安全综合监督体系，至今已走过了近十年的路程。但是，业内人士称，现行的食品安全监管体制、法规标准、检验检测体系等还不尽完善，基层食品安全工作体系薄弱，存在着监管漏洞。
而在此次出台的《决定》中，对于食品安全的政府责任问题进行了更加明确和严格的规定，还规定对于发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。
“食品问题近年来一直比较突出，消费者深受其害的同时，也令一些大型企业蒙受巨大损失，食品安全的乱象，需要强有力的治理。”中国农业大学食品科学与营养工程学院教授李再贵接受记者采访时表示，国家已开始注重整个食品监督体系的建立，包括完善食品安全标准、风险监测评估、检验检测等，这是一大进步。
他表示，新规将食品安全纳入地方政府考核，如果严格问责，地方的造假行为肯定会收敛一些，肯定能起到一些作用。但不能指望一个《决定》就能解决食品安全问题，“那些众多的小的食品安全也没法问责”。
破除地方“保护伞”
一段时间以来，层出不穷的食品安全事件让消费者伤透了脑筋。业内人士分析，其中一个重要原因就是一些地方政府部门和工作人员的失职渎职。
早在1997年，农业部就明确禁止在养殖业使用“瘦肉精”。据媒体报道，记者在实地采访一起“瘦肉精”猪肉事件时就发现，含有“瘦肉精”的生猪，在运输途中一路畅通无阻。很多销售者手中的检验检疫证明、消毒证明等各种手续一应俱全。当这批猪肉最终被查出含有“瘦肉精”后，当地政府所采取的“紧急措施”竟然是一边封锁消息，一边将这批猪肉就地掩埋。而此后事后处理和责任追查则再无下文。
不仅仅是“瘦肉精”，很多食品安全事件都与地方政府的保护有关。
李再贵说，影响食品安全的因素，一是来自企业，二是来自监管部门。“现实生活中，一些地方行政机关疏于管理，导致唯利是图的食品生产经营者有恃无恐，重大食品安全事件时有发生。有些行政机关还为不具备法定食品生产经营资质的经营者大开绿灯，为其发放行政许可牌照，事实上充当了违法企业背后的权力保护伞。”
李再贵表示，可以说，一些地方政府与被监管企业往往有着千丝万缕的利益关系，出于本地GDP、政绩、人情、贪腐等多种因素的考量，地方政府有可能在食品安全监管方面推行地方保护主义。
中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说，近年来，食品安全问题呈现出两个鲜明的特征：第一，食品造假的范围不断蔓延：从普通食品到有机食品，从国内品牌到外资品牌，从小商场到大超市，从街头小摊到知名餐厅。第二，食品安全犹如牛皮癣，一再死灰复燃，例如三聚氢氨奶粉的重出江湖。
“然而，选择性执法和弹性执法，这背后是部门利益和地方保护主义。以三聚氢氨事件为例，造假者众多，但只有三鹿成为‘牺牲品’，其他奶企安然无恙。”他说。
张永理分析认为，有些监管部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，实际上，这在某种程度上鼓励了企业造假，失信成本相对偏低、违法收益相对较高。
食品安全需要合力
食品安全与地方官员考核挂钩，是食品安全治理的一个亮点。《决定》能否真正管住中国食品安全问题？
张永理认为，食品安全属于公共产品，执行在地方政府，管理部门应该对其负法定责任。作为掌握公权力的执法机构，查处和严惩食品造假，本来就是其核心职能。但是，光问责官员是不够的，还应依法追究为违法者充当保护伞官员的刑事责任。
实际上，在此之前，北京、上海、广东、四川、浙江等多个省(市)已将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区(县)长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管职能调整，实现各环节职能“无缝衔接”，形成全链条监管。
张永理认为，将某一项工作纳入各级政府的政绩考核，在国内已不胜枚举，但能取得立竿见影效果的不多，将食品安全纳入地方政府的政绩考核同样难以产生奇效。“如果还是上级对下级考核，而不是人民群众对政府考核，想靠这种政绩考核解决根本问题很有限。”
“未来的发展方向是小政府、大社会，在增事不增人的情况下，这给地方政府官员添加了压力，但是这未必真正发挥作用。如果压力太大，可能会产生问题，比如可能限制媒体报道，地方政府可能会对事件进行瞒报等。”
他还担忧，引入绩效考核机制，可能会带来地区保护主义。“只要出了问题，地方采取最安全的办法就是外地的食品都不要。”
在他看来，任何行政干预都不能从根本上解决食品安全问题，而是要通过长效机制——透明化的信息、监管机制、市场机制——将食品行业中的违法、投机分子驱逐出市场。
张永理告诉记者，长期来看，食品安全问题最重要的是培养健康的食品文化，增强社会诚信，让生产者、运输者、经营者等这些食品安全链条上的各方主动不造假。
李再贵认为，一个有效办法就是将食品安全监管总体扩大范围到基层，建立诚信信息数据库与信息公共服务平台，金融机构与证券监管等部门共享，将违法食品制销者供上“黑名单”，公正公开诚信。
业内人士也表示，落实食品安全监管政府责任的关键还在于加强对食品安全监管者的监督，当务之急是建立一套指标体系，用数据来考核。比如运用当地总人口数量以及食品安全事件发生的次数等。
