完善我国食品安全监督机制 借鉴欧盟食品安全社会监督立法的"便利性"
欧盟监督制度的"便利性"
欧盟的食品安全社会监督制度呈现出较强的"便利性"特征，体现为三个方面。
第一，食品安全社会监督以欧盟机构监管权和经营者义务为基础，监督对象包括食品经营者和食品安全相关机构，以外部监督监管关系有效运行、而非另行建立监督渠道为制度建构立足点，制度设定上即将节约监督制度成本考虑在内。
鉴于经营者是食品安全信息主要来源，欧盟法律通过制定食品标准、认证制度、标签、营养声明及其相关配套措施，构建起严密的食品监管法律关系，以行政手段保障公众高透明信息的来源，强化经营者的被监督主体地位。欧盟法律在相关机构职责设定中规定了与公众进行沟通的职责，重视投诉标准化等监督反馈机制，欧盟机构及其成员国机构也成为社会监督的直接对象。其食品安全监管权与社会监督权主动配合程度较高，社会监督对主管机构监管权处于积极主动的地位，避免了公众与主管机构之间对立带来的社会资源浪费；由此，公众与欧盟机构、公众与经营者间建立了独立的监督法律关系，能通过监管权力的发挥达成监督效果，监督权具有较高的"便利性".
第二，食品安全社会监督基础信息的保障程度高。欧盟立法规定了相关主管机构监管信息的透明与公开，在风险预防、事故处置等安全保障环节与公众进行信息交流的义务，公众能方便地监督监管权行使的情况；通过制定标签及其识别规则、营养声明清单等制度，迫使经营者将食品生产过程中的安全信息较好体现在食品包装中，食品本身的安全信息可识别性极大提升；通过食品可回溯机制的建立，使食品安全社会监督能触及食品在不同主体间流动的每个物流节点。一系列安全管理和产品信息的强制要求提供减少了消费者寻找监督信息的时间、成本，能有效解决食品门类多、现代食品工业技术专业性强，而消费者认知水平有限引发的信息不对称、信息阻塞的问题，提高了公众进行食品安全监督的参与能力，是切实的便民措施。
第三，监管关系对监督关系的良好回应机制。欧盟的食品安全监管机制非常严密，但如果其对公众置之不理则社会监督无法进行。欧盟对消费者的投诉非常重视，对各类投诉逐步构建起标准化的分类方法，并建立了消费者投诉中心，能通过信息化的方式恢复投诉，并作为搜集立法和监管信息的重要来源。并且，欧盟法律允许欧洲公民直接在欧洲法院对欧盟机构进行起诉。
我国现有制度的局限
我国现行的食品安全社会监督制度包括确立监督法律关系、基础性监督信息来源和监督的制度工具三个方面。制度数量比较丰富，基本涉及了食品安全监督的各个环节，但是公众参与监督远没有达到"便利"的程度，制度成本高的矛盾较为突出。
与欧盟制度相比，我国监督制度局限较为突出，公共参与食品安全社会监督的制度成本过高。监督关系构建方面，我国只是抽象地规定了政府接受公众监督，缺乏在风险预防、食品安全事故处理、食品法律制度形成等具体环节公共参与的强制性规定，监督的程序保障性差，未履行相关被监督义务行为也不具有可诉性。而欧盟的食品安全监督立法正是将公权力机构作为主要监督对象，通过监督欧盟机构监管权的行使并依附监管法律关系而达到监督目的。我国制度本质上使政府规避了在社会监督中的主要义务，本应是消费者利益为中心、公众以公权力机构和食品经营者作为共同监督对象的模式，转换成社会监督辅助政府行使监管权，共同针对经营者。因此，公众的监督权不具有较强的法律属性，法律关系建构的基准点上就缺乏对便利公众监督的制度考量。
监督信息保障方面，一是信息发布具有单向性。公共监督的触角没有覆盖食品安全保障的整个过程，监督者的意志很难被纳入食品安全制度中；二是信息真实性无法保障。欧盟信息的真实性依赖完善的技术法规及分布各地的实验室等科技力量，而我国食品安全标准和检验技术水平都不高，信息披露要求技术支撑不够，如现在仍然没有找到检测地沟油的技术；三是存在"信息短板".营养标签仍是鼓励标注，营养成分只规定了"可以"而非强制标注的范围，更没有达到考虑膳食平衡、特殊人群需要层次，食品广告宣传仍作为竞争行为来规制，未纳入食品安全视野。
食品安全监管体系对社会监督的回应性不够。一方面食品安全监管本身就存在较大问题，欧盟的"便利性"社会监督是以主管机构对经营者严密的监管作为基础的，也就是通过监督权激发监管机制发挥作用，而我国政府对经营者的食品安全监管由于多头管理、技术力量不足、食品标准不完善等原因尚不能较好履行政府监管职能，也就不能对食品安全的社会监督形成制度支援；另一方面，在我国现行食品安全制度中还没有对公共提供的食品安全信息和消费者投诉处理的法定时限与步骤的规定，在法律责任的规定中更没有对因拒绝公众参与或侵犯公众监督权利的惩戒措施。虽然公众可以通过信访、相关部门负责人信箱等渠道反应，但食品安全监管部门对信息的处理具有随意性，不处理也无法律责任，诉讼机制也不能满足社会监督的制度需求。
从公众的角度出发，其监督主体地位只存在于纸上而没有程序及责任机制为支撑，安全信息不全面且真假难辨，要行使对食品安全的社会监督既缺乏权源也缺乏信息源，制度的非"便利性"特征非常明显。这些局限架空了食品安全社会监督关系的法律属性，必须进行"消费者中心主义"指导下的、方便公众监督的改革。监督权涵盖范围要扩大到整个监管关系运行中，并以监管权为传导体，使经营者提供的食品信息安全可靠。这些措施要解决一个核心问题：为普通公众实施监督服务，笔者将其称为"便利性"改造，这方面应当借鉴欧盟的先进经验。
欧盟做法对我国的启示
由于市场失灵和政府失灵现象在我国食品安全领域表现已比较明显，虽然近年来社会监督发挥的作用越来越大，但实质上食品安全社会监督的力量还非常薄弱，欧盟的"便利性"机制对我国食品安全社会监督具有重要启示。
首先，监督法律关系的建立是前提，并且公众的食品安全利益作为中心法益应在法律中得到明确，公众、政府部门和食品经营者三者间的角色应明确划分。在监督法律关系下，经营者提供重要的食品安全信息，这是监督的制度原料；政府部门履行监管职责，验证经营者在标签和信息上提供的产品信息是否真实，对违法经营、不实标注、虚假宣传等行为进行惩戒，弥补经营者信息提供的缺陷。通过听证会、网络采集等方法吸纳公众参与食品风险预防、政策制定等过程，透明、公开地向公众提供行政执法信息；公众在信息链末端通过食品消费和日常生活接触，验证政府和经营者信息的真实性。根据标签、食品标准及指导性规则识别是否安全，对发现的安全隐患向政府进行回馈，政府必须根据法定程序进行处理，否则承担相应责任。
其次，信息透明是食品安全社会监督的核心环节，信息不对称是当前我国食品安全社会监督最大的问题。按照欧盟的经验，食品安全的信息应是来源广泛、数量庞大、客观真实并公开供公众获知；消费者对食品安全管理全过程的知情权应当具有公众信息平台为依托，有独立的科学检验机构为技术支持，否则无法制止掺假制假、也无法验证食品安全信息的真实性。公众对食品安全信息获取的权利具有法律效力，食品安全信息要朝着互动、公众与政府沟通的方向发展。这些启示都迫切地要求制定《政府信息公开法》或相似措施，赋予公众随时无碍查阅政府信息的权利。
再次，食品安全标准是中心问题。对成分、营养、包装等方面的强制性规定是约束经营者最有力的措施，是评价经营者和政府提供的信息的重要尺度。
最后，食品安全社会监督的方向要朝着"以人为本"的方向发展，不仅停留于对现状的监视和督促，还要通过公众力量促使食品的安全性、政府食品安全监管水平的提高。从保障食品无毒无害朝着满足膳食结构和营养平衡方面发展，向对患有特定疾病人群、儿童、妇女、老人的特殊食品安全需要方面发展，也就是朝着满足公众的特殊性和个性化需要方向发展。
重庆大学法学院 曾文革 肖峰
