一、引言
食品药品安全是天大的事。食品药品企业主体责任是影响食品药品安全的关键因素。近几年来虽然这方面有所加强，但落实效果不尽如人意，以致有些地方食品药品安全事件时有发生，引起公众对食品药品安全问题的高度关注和担忧。本文通过剖析影响食品药品企业主体责任落实的内外因素，提出相关对策，以促使食品药品企业主体责任更好地落实，探索建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，不断提高食品药品安全质量水平。
二、食品药品企业主体责任不落实的主要表现及成因分析
本文所指食品药品企业主体责任（以下简称“企业主体责任”），是指食品药品企业作为食品药品安全第一责任人为保证其产品质量安全应当履行的法定义务，包括自觉遵守有关法律法规、技术标准、操作规范等。它与政府在食品药品安全方面监管责任（以下简称“政府监管责任”）的共同目的都是保障公众饮食用药安全。我国著名食品安全专家、中国工程院院士陈君石曾强调：“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的，更不是检测出来的。”可见，企业主体责任何等重要。企业对于食品药品安全负有直接、内在、主要的责任，而政府监管责任具有间接、外在的特点，其主要任务就是利用法律手段、行政手段、市场机制、社会力量等倒逼企业全面落实主体责任。当前，企业主体责任不落实的主要表现为“三多”，即违法违规现象比较多，问题产品比较多，食品药品安全事件比较多。影响企业主体责任落实的因素既有企业内在因素，也有政府、社会等外部因素。
（一）企业唯利是图思想根深蒂固。“在商言利，天经地义”。追求利益最大化是企业的共同目标。但是，不少企业重利轻义，重眼前轻长远，有的甚至突破道德底线，漠视消费者的生命健康制售假冒伪劣食品药品。2012年全国公安机关共侦破假劣药案件1.4万余起，打掉犯罪团伙7000余个，案值160余亿元。侦破食品犯罪案件9700余起，其中，侦破“地沟油”重大案件130余起，“瘦肉精”重大案件110余起，“病死猪”重大案件1600余起。【1】
（二）队伍整体素质不高，结构不合理。国际食品安全研究中心主任何方洋研究员分析说：“如今中国食品行业安全事件频繁出现，除了一些人受利益驱使非法加工生产食品之外，更多的是企业缺乏建立监管流程意识和从事检验检测的专业人才匮乏，使其无法对自身产品建立行之有效的检测与监管，导致了安全问题的频繁出现。”【2】药品领域也有同样的问题，执业药师数量严重不足且分布不合理，药品生产经营企业和中西部地区更是缺乏。
（三）对违法行为的打击力度不够。一是违法成本低，“利”大于“弊”。为什么食品药品安全事件层出不穷，有些企业屡查屡处、屡处屡犯，一个重要原因就是违法成本太低，相对于违法企业的获利而言，对其处罚往往是“九牛一毛”，且大量是经济处罚而已。2007年公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号），虽然加大了对违法者的惩处力度，但其操作性不够强，与相关法规的衔接不够。二是“两法”衔接机制不健全。目前行政执法和刑事司法衔接方面存在的主要问题是：比较松散随意；案件办理中司法介入比较少、晚和被动，普遍缺乏专门的侦查机构，有的在治安，有的在经侦。从公安部2013年开展的“打击食品犯罪，保卫餐桌安全”专项行动效果看，健全“两法”衔接机制十分紧迫而重要。自1月25日开展专项行动以来，各地公安机关以各类肉制品为重点，集中侦破各类注水肉、假牛羊肉、病死肉、有毒有害肉制品犯罪大要案件382起，抓获犯罪嫌疑人904名，现场查扣各类假劣肉制品２万余吨。【3】
（四）相关法律法规、技术标准滞后、不统一，企业的刚性义务缺乏。譬如现行的保健品、化妆品相关法律法规都已落后于形势，落后于机构改革职能调整的实际。食品小作坊、小摊贩管理、餐厨废弃物的处置、餐饮业分类管理规范、餐饮许可前环评等法律法规在我国很多地方还是空白或五花八门。食品安全标准存在着部门之间“打架”，既有交叉又有空白，同一产品有多个标准、多种检验方法。食品药品企业过程管理、质量控制都有这样那样规定，有的是法律法规，有的是部门规章，都明确了企业应尽的义务，但对未履行义务怎么办，或无“罚则”，或处之于软。
（五）问责机制不科学。出了食品药品安全事件，必须对当事人问责，以儆效尤。但有种倾向务必引起注意，就是在一些地方只要出了食品药品安全事件，为了息事宁人，必有官员“下课”，导致“安全人自己成了高危人群”，“精神高度紧张，压力过大”，不少分管食品药品安全的官员都想转岗，有的甚至出现“谁后进班子就让谁管”的怪象。发生食品药品安全事件，人们首先关注哪些官员“倒霉”，而很少关注企业主体责任落实情况。目前，有关法律法规、党政纪对政府监管责任界定不清不细，弹性较大，追责时主观随意性和长官意志较强，客观上放大了政府监管责任，淡化了企业的主体责任。致使有的地方往往问责是为了眼前一时的需要，从而陷入“事故—问责（官员）—事故”的怪圈，问题得不到根本解决和有效遏制。
（六）监管力量与监管任务不适应。据对湖北省襄阳市调查，该市市区从事餐饮、保健食品、化妆品监管的编制人员37人，而直接负责的监管对象7000家，比例为1:189。如果按执法人员2人一组算，监管任务相对更重。在有些城市这一比例更大。食品药品监管执法人员在全国各地普遍显得严重不足。以致监管鞭长莫及。
（七）社会诚信缺失。“诚信缺失，道德滑坡”在整个社会大的环境普遍存在，有的地方政府公信力大打折扣。诸如地方保护主义、官商勾结、执法不公、失信不损、“老实人吃亏”等。这些都客观侵蚀着影响着食品药品企业的价值取向。
三、对策
落实企业主体责任靠企业自律。自律不是自发，必须建立倒逼机制，倒逼企业持续落实主体责任。
第一，建立最严格的打击违法行为的制度机制。其一，建立完善紧密型“两法”衔接机制。各级公安机关应成立专门的食品药品侦查机构，并与食品药品监管部门建立联席会议制度等长效工作机制，加强信息共享、联合执法、日常巡查，真正形成长效的高压的打假态势。 同时还应建立行政执法案件社会公示制和检察机关备案制，做到公开透明、相互制衡，以防止和纠正以罚代刑、有案不移和有案不受、有案不立的行为。其二，实行“红黑名单”制度，建立多部门联合的征信系统。把企业的信用情况与其贷款、评先晋级等直接挂钩，实行“守信受益，失信受损”、“守信褒奖，失信惩戒”的市场监管长效机制。其三，充实刚性义务和“罚则”，体现严惩重处，尽快制修订有关法律法规和食品安全标准，食品药品企业都要制订并严格实施GMP或GSP，提出明确具体、硬性刚性的规定，任何一项达不到要求都要受到处罚。如对从业人员的专业素质要求、每年培训学时40个小时、进货查验记录、电子监管等不仅要有法律规定，而且对落实不到位的都要承担法律责任；一年内二次以上的违法行为等加重处罚也应有法律明文规定。此外，要尽快制定完善和统一食品安全标准，解决食品安全标准滞后和乱象问题。使不法分子无处遁形，得不偿失，付出高昂代价。
第二，明晰政府监管责任。强调落实企业主体责任，不是让政府负无限责任，也不是为政府监管责任开脱，而是各尽其职，各负其责。为此，首先应把政府监管责任法定化具体化，明确责任定位，不能混淆“裁判员”和“运动员”的责任，明确规定哪些情况属于失职渎职，哪些情况予以问责和免于问责，防止问责泛化、随意性和“牵强附会”，做到权责统一、“责罚相当”，体现法律和党政纪的严肃性。
第三，增强政府公信力，推进社会诚信体系建设。包括企业诚信体系在内的社会诚信体系建设是一个庞大的系统工程。打造为民务实清廉政府、增强政府公信力，是推动社会诚信体系建设的重要引擎。要以诚信政府建设，带动诚信企业、诚信社会建设。各级政府（含职能部门）要切实转变 职能，恪尽职守。一是要坚持依法行政，严格行政执法，打破地方保护主义，营造公平、公正、公开、透明、有序的市场竞争环境。二是要完善政策措施，引导企业守法经营、规范经营、诚信经营。比如推进食品药品安全责任强制保险制度、建立食品药品安全质量追溯系统、实行有奖举报、开展示范创建、道德诚信教育等，真正做到"让老实人不吃亏”。三是要加强基层监管能力建设，发挥行业自律和社会监督作用，织大织牢食品药品安全网。四是建立科学的食品药品安全责任制和责任追究制。
第四，引入第三方监督机制。引入第三方监督机制作为食品药品监督部门的有益补充，能够延伸政府职能部门的监管“耳目”。当下，应注意发挥五个方面的监督作用：发挥新闻媒体舆论监督作用；发挥人大政协民主监督作用；发挥检验机构技术监督作用；发挥行业协会自治监督作用；发挥社区基层监督作用。待条件成熟后，建立第三方组织体系架构。从而使企业主体责任的履行情况置于全方位、立体式的监督之下。
第五，加强科普宣教工作，提升全民食品药品安全知识水平和维权能力，让制假售假者无市场。食品药品科普宣教工作应突出全民性、长效性，分类分层施教。做到五个纳入：纳入对企业监督执法内容；纳入中小学教材；纳入党员干部培训计划；纳入基层社区活动和科普专栏；纳入媒体和社会公益性宣传。
一言以蔽之，食品药品安全工作只有牵住全面、持续地落实企业主体责任这个牛鼻子，标本兼治，重在治本，综合治理，才能不断建立科学的食品药品安全监管长效机制，使食品药品监管事业得以健康有序发展。
（作者单位职务：湖北省襄阳市食品药品监督管理局副局长；联系方式：0710-3526780 3512529）
【参考文献】
[1]《食品药品犯罪危害百姓，公安机关侦破案件3万起》，《新华网》，2013年1月4日。
[2]朱海涛：《食品安全背后的人才隐患》，《人才资源》，2012年5月。
[3]公安部开展打击食品犯罪保卫餐桌安全行动,《新华网》，2013年5月3日。
