食品用包装、容器、工具等制品市场准入制解读（下）

　　国家质检总局在全国范围内对一次性餐具实施调查后，发现近一半的产品不合格。其中包装速食食品的一次性塑料餐盒、餐碗和托盘等的问题尤为严重，它们在生产时使用废塑料、添加化学品，遇热或油脂会释放出致病物质，严重危害人体健康。对食品用包装、容器、工具等制品实施市场准入制度已迫在眉睫。

    推进措施 分期分批 稳步推进

　　市场准入制度的作用是多个方面的，如提高产品质量水平、落实国家产业政策、促进产业健康发展等等，但食品用包装、容器、工具等产品市场准入的最主要目的是为了保证食品安全。在一定的介质、环境和温度条件下，塑料中的聚合物单体和一些添加剂会溶出，并且转移到食品中，从而引发急性或慢性中毒，严重的甚至会致畸致癌。这是食品用塑料包装、容器、工具等产品质量方面最重要的问题，也是市场准入中首先要考虑的因素。

　　目前，我国食品用包装、容器等产品质量方面最重要的问题，也是市场准入中首先要考虑的因素。目前，我国食品用包装、容器、工具等制品生产企业总体质量水平不高，不少企业技术装备陈旧，生产工艺落后，原材料进厂把关和产品出厂检验不严，产品质量不稳定。这种情况下，如果在市场准入中对企业提出面面俱到的要求，在监管中对重要程度不同的各种事项平均用力，则不仅难以监管到位，也难以实现食品安全的基本目标。因此，必须把食品安全的需要放在重要的位置，考虑到准入条件的设置、实地核查和产品检验的指标、后续监管的要求等各个方面。

　　一方面，在准入产品范围的确定上（第一批实施准入的食品用塑料包装、容器、工具等制品共有39种，多数是有国家标准或行业标准的产品），对没有国家标准和行业标准的产品实施市场准入，需要分门别类地研究其涉及食品安全的质量指标、保证质量所需的生产条件、出厂检验条件、原材料进厂把关和企业管理要求等事项，需要一定时间。如果将这些问题全部解决了再对食品包装等产品同步启动市场准入制度，则不利于加强对此类产品的监管，不利于保证食品安全。因此，质检部门决定先就有国家标准和行业标准的产品以及某些特别重要且准入条件相对成熟的产品实施准入。

　　另一方面，在准入条件的设置上，考虑到现实情况，不能一下子把准入条件定得太高，而应该根据生产和使用企业的实际条件，确定出既能保证食品安全，又能被各方面普遍接受的准入产品质量水平。所以，采取分批实施准入制度，逐步提高准入门槛的做法。

　　监管内容 塑料包装 首当其冲

　　首批被列入安全监管的食品包装产品是塑料包装容器和工具，包括饮用水桶、零售商品包装袋、方便面袋、膨化食品袋等老百姓关注度高的产品。

　　之所以选择塑料包装容器和工具，首先是因为塑料包装数量巨大。从对全国食品用包装、容器、工具制品的普查情况来看，在整个食品包装中，塑料包装占54%。其次，塑料包装面广。在各类食品包装中，塑料包装几乎无处不在，从鲜奶、豆浆使用的包装袋，到各种食用油、碳酸饮料使用的桶或瓶，从袋装米面所用的编织袋，到各种方便面、小食品外包装，几乎所有的食品包装都离不开塑料的身影。此外，塑料包装安全性能最不稳定。塑料制品的高危害性和频发的安全事故，使得对其监管的重要性显得尤为突出，因此选择塑料食品包装容器工具作为第一批实施市场准入的食品相关产品。

　　对塑料包装产品实施市场准入是一个极富难度的开始，由于食品在生产、加工、储存、运输、销售过程中，可能接触各种包装、容器、工具等制品，其所用的原料有塑料以及其他多种复合材料等。在与食品接触过程中，某些材料的成分有可能迁移到食品中，造成对食品的化学性污染。同时，如果食品包装用塑料选用不当，不能保证保质期内食品的安全，都将给人体带来危害。据质检部门今年年初对食品用塑料包装等制品生产企业普查结果显示，我国现有该类制品生产企业3700多家，其中10人以下的小企业就有1100多家，占企业总数的近1/3。很多小企业设备简陋，生产过程中缺乏质量控制手段；原材料进厂不验收，产品出厂不检验；无标生产现象比较普遍。更有一些企业为获取非法利润，违规使用回收料生产食品用包装制品。今年5月，国家对奶瓶、奶嘴产品进行专项抽查发现，有毒有害物质超标，异味、杂质明显，开水浸泡后严重变形等质量问题十分严重，不合格产品占到抽样总数的36%。

　　第一批实施市场准入制度的食品用塑料包装、容器、工具等制品产品覆盖面极广，包括有国家标准和行业标准的3类39个产品。根据生产工艺相同或相近的产品划分成一个产品单元的原则，食品用塑料包装、容器、工具等制品共分为6个产品单元：其中包装类包括4个产品单元：非复合膜袋、复合膜袋、片材、编织袋；容器类包括1个产品单元：容器；工具类包括1个产品单元：食品用工具。

　　监管范围 明确目录 量大面广

　　食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度的监管范围量大面广，根据《工业产品生产许可证管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品用包装、容器、工具等制品生产许可通则》的规定，食品用包装、容器、工具等制品的发证范围包括：

　　一是产品范围。食品用包装、容器、工具等制品是指用于包装、盛放食品或者食品添加剂的塑料、纸、金属、竹木、陶瓷、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品以及食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的容器、用具、餐具等制品。第一批实施市场准入的食品用塑料包装容器工具等制品发证范围仅包括了有国家标准或行业标准的产品，随着准入监管的深入，所有食品用包装、容器、工具等制品，无论是否有国家标准或行业标准，都要纳入市场准入监管的范围。

　　二是地域范围。凡是在中华人民共和国领土、领空和领海范围内生产、销售和在经营活动中使用列入目录产品的公民、法人和社会组织，都要接受生产许可证制度的管理。但是按照我国宪法的规定，香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾除外。

　　三是主体范围。凡生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的主体，包括公民、法人和其他社会组织，都属于这项制度的管理范围。

　　四是行为范围。总的来说，凡生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的行为，都属于食品用包装、容器、工具等制品市场准入监管范围。所谓“经营活动中使用”是指企业在从事生产、为社会提供服务等经营活动时，要消耗和使用列入目录的产品。此种行为属于市场准入监管范围。销售企业虽然不需要取得生产许可，但在销售列入目录的产品时应当遵守《工业产品生产许可证管理条例》的规定。

　　企业从境外进口半成品或零部件，在境内加工或组装成列入目录的产品并销售的，也属于这项制度管理。企业在境外生产列入目录的产品，在境内销售，不属于该制度管理，但应遵守国家法律、行政法规和其他有关规定。

　　对列入目录产品的进出口管理应依照国家法律、行政法规和有关规定执行。包括两个方面：一是生产列入目录产品、全部用于出口的，不需要取得生产许可，如有出口转内销的产品，则应当遵守有关这类产品的国家法律、行政法规和有关规定，并具有完善的相关手续；二是既在国内生产，又在国内销售列入目录产品的，必须取得生产许可。

　　制度地位 依据法律 不容置疑

　　对食品相关产品实施市场准入的法律依据有：

　　一是《中华人民共和国行政许可法》的规定，根据国务院的决定可以设定行政许可。今年4月，《国务院办公厅关于印发2006年全国食品安全专项整治行动方案的通知》（国办发[2006]24号）明确提出：《2006年全国食品安全专项整治行动方案》已经国务院同意，要加快实施食品包装材料、食品添加剂等食品相关产品的生产许可、强制检验等市场准入制度。

　　二是食品添加剂、餐具洗涤剂等一些种类的食品相关产品早已列入《工业产品生产许可证产品目录》，实施生产许可管理。

　　三是卫生部门长期以来根据《中华人民共和国食品卫生法》规定，对食品相关产品的生产实行卫生许可制度。2005年食品相关产品生产环节卫生监管划归质检部门负责后，质检部门成为《中华人民共和国食品卫生法》的执法主体。《中华人民共和国食品卫生法》也是食品相关产品实施市场准入制度的主要法律依据之一。

　　北京德宝商三包装印刷有限公司总经理李建军表示

　　准入制就像“及时雨”

　　由于过去食品包装材料的安全性生产没有市场公认的准则和具有社会权威的统一性制度，所以事实上食品包装生产企业的市场准入处于失控状态，鱼目混珠。一些不具备起码生产环境、生产设备和产品质量检测能力的企业，进入了食品包装材料生产领域，久而久之使得“阳春白雪”变成了“下里巴人”。一些食品生产企业在激烈竞争的压力下，为降低包装成本而大量使用不规范企业生产的低价包装材料。在缺乏诚信和规范的市场环境下，可以想象正规的食品包装生产企业步履是何等艰难。现在国家下决心规范食品包装生产的市场秩序，实行市场准入制度，是完全必要的，也是非常及时的。

　　作为食品包装材料生产企业，我们非常赞同国家质检总局全面实施食品包装市场准入制度，这一举措对于提升整个食品包装行业的质量、安全门槛，切实保证消费者食用食品的质量和安全达到规定的标准，保证人民身体健康不受到侵害将会起到至关重要的作用。有利于建立和维护食品包装行业正常良好的市场秩序，有利于规范食品包装材料生产企业的行为，有利于提高食品生产企业控制食品包装材料安全性的能力，从源头上控制劣质食品包装材料对食品本身质量和安全的影响。

　　随着人民生活水平的提高，消费观念也随之变化，品牌效应影响也是很大的，食品安全越来越成为消费者最为关注的重点，这就要求强化企业食品包装安全的意识和责任，从过去生产包装产品的质量责任转变成对终端消费者食品安全的质量责任，这是一个思想观念“质”的转变，这将对食品包装生产企业未来的发展走向起到重要的推动作用。实现“质”的转变，提升社会安全责任意识是根本，提升企业内部基础管理是关键。首先要加强现场清洁生产管理，按工艺流程进行物理、化学、生物三方面危害分析，找出关键控制点，进行有效性控制。同时对全体员工进行食品包装清洁卫生生产知识的宣传、培训，强化员工清洁卫生意识和保持清洁生产现场的意识。从技术角度讲，要采用低污染环保原材料，优化工艺，控制溶剂残留量，保证产品的安全性。管理体系上，在运行GMP和ISO9001体系基础上，引入HACCP体系，使关注点更加集中和简捷，这将在实际生产中发挥更大作用。

　　宣传工作嗓门要大

　　培养一批优秀的师资对企业和社会进行广泛宣传是保障本项制度顺利实施的前提条件。我们已成功举办了两期师资培训班，特聘请相关法律专家、法学研究人员及细则起草专家授课，并进行了严格考核。审查组对生产企业实地核查是企业获得生产许可证的重要环节，审查员的素质和水平直接影响审查的质量及政府的形象，也将关系到该项准入制度推进的速度。所以，培养和锻炼一支素质好、水平高、能力强的师资和审查员队伍是该项工作的重要组成部分，目前已基本完成。

　　宣传的目的是使全社会和生产企业了解对此类产品实施市场准入的重要性和必要性，指导相关企业按照通则和细则的要求合法取得生产许可证，强化企业对我国行政许可的法律意识，使之早理解、早申请、早获证、早受益。力争使大多数企业在查处期限之内获证，全面提高我国食品用塑料包装容器工具等制品的整体水平。

　　对企业的实地核查是该项工作最重要的环节之一，也是保证准入工作质量的关键。专业委员会应与各地质量技术监督局、审查机构及发证检验机构加强联系，密切配合，选派优秀的审查人员到企业实地核查，通过观察员的有效监督，确保审查质量。同时，我们将采取有效措施，强化审查纪律，保障审查过程科学、公正、廉洁、高效。

　　发证检验是市场准入工作的技术支撑，对于政府监管和生产企业都起到至关重要的作用。专业委员会将在国家质检总局食品监管司的统一指导下，制定相应的规章制度和比对管理办法，对发证检验机构进行统一有效的管理。使发证检验机构切实做到行为公正、方法科学、数据准确。

　　在推进工作初期，要大力宣传该项准入制度的深远意义，尽早让企业了解实施许可证制度的必要性和迫切性。在食品生产监管司的部署下，专业委员会已经组织力量对国内部分优秀的大中型企业开展了审查，将尽快对首批获证的企业进行统一公布，并面向全社会广泛宣传，以激励其他企业早日申请获证。

　　实施细则以人为本

　　为保证市场准入制度的科学、规范，便于对食品包装企业进行有效监管，制定实施细则时应遵循以下原则：

　　一是全面控制，突出重点。审查细则中要求对企业进行全面的实地核查和产品质量检验，两项全部合格后才能发放生产许可证。在全面控制的同时，着重对企业的原辅材料进场验收、生产和设备检验、出厂检验、包装标识等方面重点进行控制。

　　二是循序渐进，具体体现在对企业自检能力的要求上。鉴于目前整个行业的实际水平，我们对企业自检能力本着循序渐进的原则，只要求企业必备最基本的出厂检验能力，要求企业根据产品标准的规定能够自行检验诸如外观、尺寸等方面的指标。而对检验设备和检验能力要求高的蒸发残渣、重金属、高锰酸钾消耗量、溶剂残留量等关键控制检验项目的检验，让企业有选择的余地，企业可以自行具备检验能力，也可以委托有合法资质的检验机构进行检验。这样逐步对整个行业进行规范后，在将来再作进一步的要求，使企业逐步提高技术水平和能力。

　　三是以人为本，减轻生产企业负担的原则。体现在确定抽样数量时，在满足发证检验要求的前提下，尽可能地减少抽样数量，降低企业取证成本；发证检验项目只选择保证产品基本使用功能、保质期内保证食品的安全和保险的前提下的品质指标和卫生指标；尽可能将生产工艺基本一致的列为一个产品单元，减少实地核查次数。这样既满足生产许可审查的客观需要，又大大减轻了企业负担，以达到提升行业水平、发展经济的目的。

　　四是合法性和程序性原则。合法性和程序性原则将《管理条例》（《工业产品生产许可证管理条例》）和《实施办法》（《工业产品生产许可证管理条例实施办法》）具体化，实施细则的内容必须符合《管理条例》和《实施办法》的要求；并根据《管理条例》、《实施办法》以及相关配套文件，阐明生产企业办理生产许可证的具体程序。

　　五是科学性原则和公正性原则。通过科学划分产品单元、合理确定取证条件等，既达到监管目的，有效保证产品质量安全，又与行业发展总体状况相适应，促进产业经济结构调整。按照国家对产品监管的要求，构筑一个平台，为符合条件的生产企业创造一个公平竞争的环境，同时也保障生产企业、消费者的正当权益。

　　六是可操作性原则和便民原则。生产许可证工作机构及其工作人员、生产企业都能按照产品实施细则的要求来运作。实施细则中产品单元划分、产品检验规则、取证程序等的细化，在科学合理的基础上应兼顾减轻生产企业负担、节约社会总资源。