王琳，青年学者，海南大学法学院副教授。长期关注中国社会的法治化进程，对立法参与和司法实践方面有深入的观察和分析。现为2009两会搜狐特约评论员。
从“食品卫生”变身“食品安全”的这三年里，两字之改实则是观念之变。“卫生”强调食品一时的干净，而安全则更多关注吃了食品之后可能存在的危险。从文字的内涵与外延上看，卫生并不一定安全，安全却包括了卫生
2月28日，跨越两届人大历经四次审议的《食品安全法》终获通过。这部共十章104条的法将于今年6月1日起施行。届时，现行的《食品卫生法》将同时废止。
从“食品卫生”变身“食品安全”的这三年里，两字之改实则是观念之变。
“卫生”强调食品一时的干净，而安全则更多关注吃了食品之后可能存在的危险。从文字的内涵与外延上看，卫生并不一定安全，安全却包括了卫生。2004年阜阳暴出“大头娃娃”事件，受害婴儿所食用的“劣质奶粉”也许是卫生的，却造成了严重的安全事故。对食品而言，光有卫生还远远不够。
也正是近年来层出不穷的食品安全事故，促成这一立法理念的变身。从“苏丹红”事件到福寿螺事件；从PVC保鲜膜致癌事件到食品包装袋苯超标；从三鹿奶粉“结石宝宝”事件到猪肉瘦肉精引发大范围中毒等待。这一系列的食品安全事故，让立法者痛下决心，将原本对《食品卫生法》的修改，改为别立新法，并命名为“食品安全法”。
新法亮点：突出“全程监督管理”原则
由此带来的第一个法律变化是，生产经营者被明确为食品安全的第一责任人。新法实施后，卫生部门将不再负责发放食品卫生许可证，转而由质检部门发放食品生产许可证，工商部门发放食品流通许可证，食品药品监督部门则负责发放餐饮业许可证。
“三聚氰胺”让人们闻“食品添加剂”而色变，蒙牛ＯＭＰ再度引发“添加剂”能否使用，如何使用的大讨论。食品安全法规定，只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上是确有必要的食品添加剂，方可列入允许使用的范围。而对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这也意味着惩罚性赔偿责任借助于食品安全法登陆中国。
从内容上看，食品安全法亮点还有很多，较之食品卫生法，最主要的是突出了“全程监督管理”这一原则，即监管要覆盖从田头到餐桌的每一环节。而在整个监管链条里，食品安全的风险监测和评估被尤为强调。这种事前预防的制度设计无疑是值得认可的。我们也期望食品安全法在实现了从关注“卫生”到关注“安全”的转变之后，能真正带给公众以“食品安全”。
多头监管：并非食品安全的立法缺憾
食品安全法虽已获高票通过，但围绕食品安全的讨论并未停歇。正在进行的全国“两会”上，仍然可见为数不少的与食品安全监管相关的议案或提案。这其中，最受关注的，当数食品安全的“多头分段监管模式”。
注意到不少记者和评论人均将“多头监管”视为食品安全立法的缺憾，似乎“多头”不去，食品的安全便难以保障。但问题在于，即便变“多头”为“一头”，困扰食品质量监管的种种难题就都迎刃而解了么？在腐败问题尚未得到根本遏制的当下，在这个特定的转型时期，权力的高度集中只会带来绝对腐败。对于那些心存不分之想的唯利者来说，一定更欢迎“一龙治水”。很简单，以前在食品产销上要干点非法的勾当或打打法律的擦边球，要跑好几个部委。而在“一头监管”下，搞定一个部门就行了！
从技术层面来看，食品安全法并未实行“一头监管”，倒不失为立法理性的体现。以往“九龙治水”式的食品安全监管之所以病灶重重，并非因为多头管理，而是因为权责不明，究责不力。立法的故意模糊造成了食品安全监管执法中相关部门有利就抢，无利就让；一方面制造执法冲突，一方面又制造执法真空。
解决执法冲突和执法真空的最佳办法并不在变“九龙”为“一龙”。农业、工商、卫生、质监乃至公安等部门，确各有其权属，这些不同性质的执法本就不宜、也难以集中到某一个部门。以触犯刑律的食品安全违法行为为例，有权管辖的就必须是法定的侦查机关。而对于这些案件，还要继续区分是涉嫌普通刑事犯罪还是涉嫌职务犯罪，进而才能决定应由公安机关查处，还是应由检察机关查处。如我们所知，由于刑法和刑事诉讼法对侦查管辖的规定较为具体，我们很少听到公安机关和检察机关在案件管辖上存在过争议。
应当承认，食品安全法在分段监管体制上，对各部门监管职责的明确较之以往，有了不少进步。对于可能发生的部门冲突，立法将协调的重担压给了一个名叫“食品安全委员会”的“高层次议事协调机构”上。但食品安全法却回避了该“委员会”的权与责，而只是在第四条里明确“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。”同时，法律也授权国务院“根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。现在离《食品安全法》的正式施行只有不到三个月的时间，我们期待国务院能够在实施细则和相关行政法规中进一步明确权责，打造出一个足以协调各部门在食品安全监管上实现无缝联接，让多头管理也可以做到各司其职，各尽其责，切实有效保障食品安全。
就象当年的《食品卫生法》并不能保证食品的当然卫生，今天的《食品安全法》也并不能保证食品的当然安全。食品安全还在立法之外，在《食品安全法》的切实执行——而没有公众的监督，没有媒体在追求真相上的努力，这部法律注定得不到切实执行。食品安全，实则维系在我们每一个人的身上。
