“三聚氰胺”事件后，在政府、企业等各方共同努力下，奶站管理和奶源发展出现了明显变化，很多地方在实践中也形成了一些有益的经验。但是，在当前特殊的宏观经济形势和奶业市场条件下，奶站管理和奶源发展还存在着诸多问题和困难。课题组受农业部奶业管理办公室的委托，对内蒙古、宁夏、陕西、山西、河北、辽宁、河南、重庆、四川。9个省份15个市（区）的奶站管理和奶源发展现状进行了实地调研，共走访奶站65家。本文在实地调查的基础上，就为打造“质量安全得到保障、奶农利益得到保护、原奶生产得到促进、奶源市场得到稳定”的中国奶业提出若干政策建议。
各地奶源发展与管理的做法
从调查情况看，在“三聚氰胺”事件发生后，通过政府、企业等多方共同努力，奶站管理和奶源发展取得了较大的成绩。各地在奶站管理和奶源发展中也形成了一些成功的经验，对今后奶业的健康稳定发展具有重要的借鉴意义。其主要做法可以总结为以下几个方面：
一是乳企建站。从重庆、四川等地的调研发现，绝大多数的奶站一直以来都是乳品企业自建奶站。这样的奶站就是企业的第一车间，任何奶站环节的掺杂使假的被追究对象就是乳品企业。因此，乳品企业不仅有动力、也有责任和压力把好奶站质量关，为保证原料奶安全提供了有效的保证。
二是奶款到户。奶款到户是保护奶农利益的重要措施，奶农通过在银行、信用社或邮政储蓄开设的账户，直接获取由乳企支付的奶款，而乳企单独向奶站支付相应的管理费。目前，内蒙古12个盟市绝大多数已经实现奶款到户的目标。
三是按质计价。优质优价一直以来是相当一部分北方奶业重点区域所难以做到的。这与奶农数量多，分户检测成本高有关。调查发现，在实行按质计价的地区，由于奶站数量和奶农数量相对较少，加上乳品企业直接建设奶站的情况较多，生鲜乳的检测成本相对较低，企业完全有能力承担。在按质计价模式下，奶农增加奶牛养殖投入、提高奶质的积极性很高，进而形成了良性循环。
四是稳定奶源。从内蒙、四川等地的调研发现，奶源的稳定主要通过以下两个方面来实现：
（1）稳定奶源市场结构。内蒙采取的做法是政府主导进行“奶源划片”：即在政府的协调下，伊利、蒙牛两企业集团，按照平等协商、等量置换的方式，合理划分生鲜乳收购区域，避免无序争夺奶源。
（2）稳定原奶价格。为了规范和监督企业在原奶收购过程中压级压价、价格合谋等不正当行为，一些地区成立了类似“生鲜乳价格协调组织”的机构。以内蒙为例，由自治区物价部门牵头，农牧业部门、奶业协会、乳制品生产企业、生鲜乳收购者、奶畜养殖者代表等共同组成的生鲜乳价格协调委员会，定期提出不同养殖模式淡季和旺季生鲜乳交易参考价。这为进一步保护奶农利益起到了关键作用。
奶站管理和奶源发展中存在的问题
一、奶站管理中的主要问题
1．奶站发证工作总体进展较慢。由于各省奶站数量和发证尺度把握的差异较大，发证情况也存在很大差异：有的省份个体奶站数量较大，标准化程度参差不齐，难以在短时间内完全过渡到乳品企业、养殖场和合作社三个主体，发证的进展比较缓慢；有的省份发证尺度相对把握较宽，发证比例很高；也有的省份认为奶站验收发证细则不够详细，尺度把握较为谨慎，甚至部分地区还没有全面开展发证工作。截至2009年3月，陕西、山西、宁夏三省累计核发生鲜乳收购许可证占全省登记奶站数量的比例分别为32％、22.9%和2.5%。
2．养殖小区地位尴尬。养殖小区并非《乳品质量安全监督管理条例》规定的三大合法主体之一。从产权角度看，养殖小区依然属于个体私营奶站，而它又有别于那些没有固定交奶户的个体私营奶站。鉴于其在奶牛养殖规模化、标准化等方面的作用，很多地方政府正在积极推进散户进小区的工作。因此，养殖小区目前的地位十分尴尬，主体过渡整的难度还很大。
3．合作社奶站的作用不明显。奶农专业合作社是《条例》中明确规定的三个投资主体的之一。但是从调研情况看，目前的奶农合作社发展较慢、数量很少，对保护奶农利益、保障质量安全的作用还十分有限。一些地区即使强行推进个体奶站过渡，也往往多为“虚”的合作社，流于形式，没有实现奶农专业合作社应有的功能。
4．“驻站员”制度的作用有限。奶站清理整顿过程中一个较好的经验就是企业或畜牧部门派驻站员参与对奶站的管理。如实力雄厚的蒙牛和伊利两家企业就在其直管、托管、监管的每一个奶站都派驻了驻站员，对生鲜乳的收购过程和质量控制方面进行监督和管理。四川眉山地区的奶站也大多由当地畜牧部门派专人进行驻站监督。但是，对于企业来说，由于奶站数量众多，驻站员的培训、管理、工资等开支庞大，再加上监督所用检测器具等相关设备的成本很高，企业接管奶站的能力有限。尽管驻站员制度一定程度上提高了原奶质量，但是不负责、不敬业的驻站员比例很大，奶站奶质不合格的情况依然屡屡发生。对于畜牧部门来说，由于人员编制有限，也难以派出如此庞大的监管队伍。另外，基层农牧业部门在人力、财力等各方面捉襟见肘，使得驻站监督的效果大打折扣。
5.监管范围不断扩大，但监管力量较为薄弱。“三聚氰胺”事件后，政府相关职能部门在违禁添加剂、生产流通环节等各方面的监管范围在不断扩大，监管任务日益繁重，监管能力和手段还不适应当前工作的要求。由于监管力量的薄弱，很多地方对奶站的日常监管还不够，执法力度尚待加强。从调研的情况看，尽管大多数奶站基本建立了卫生消毒制度、生鲜奶日常检测制度、质量监督员工作制度等规章制度，但是生鲜乳收购、销售、检测等三项重要记录还没有得到完全落实：没有填写、临时填写、填写不完整的情况十分普遍。同时，一些地方的奶站虽然各种证照（收购证、防疫证、健康证等）都已齐全，但卫生条件仍然较差，挤奶手段和程序上也都存在着很多安全隐患。
6．奶站补贴水平仍需进一步提高。目前，各地奶站的机械设备、检测仪器等配置水平总体还较低。但购置补贴等优惠政策多数仅针对新建奶站或新购置机械设备而制定的，对于已具有相关机械设备但承受着较大生存压力的奶站，还没有具体的相关政策扶持。因此，已有奶站，特别是规模较大的奶站，目前享受到的挤奶机械购置补贴还较低。
二、奶源发展中存在的主要问题
1．乳品加工企业少收、限收、拒收生鲜乳现象较多。目前，奶源发展的最大问题来源于产业链下游，即乳制品消费市场低迷，乳品企业的销售量锐减，库存增加，进而减少了生鲜乳收购量，降低了鲜奶收购价格，出现了卖奶难和奶款兑现难等状况。如在山西太原市小店区的调研中发现，无论是规模化养殖场的奶站还是养殖小区的奶站，目前每个月均会被乳品企业因各种理由拒收3～5次，而奶站对此毫无办法。此外，北方部分地区还出现了企业拖欠奶农奶款的现象，最长拖欠时间达5个月，奶农缺乏流动资金，亏损十分严重。
2．奶站基础设施建设总体较为落后，检测能力有待提高。奶站建设是奶源发展中极其重要的内容。据了解，有毒有害物质检测的时间较长（需2～3个小时左右），检测费用也较高，奶站无法逐户地进行全面检测，而只能对基本的理化指标进行初步检测。若某户牛奶出现问题，也只有等到问题奶与合格奶混合后一并送交乳品企业后才能检测出来。这样往往导致许多没有问题的奶农受到牵连和蒙受损失。另外，奶站普遍缺乏专业技术人员，原奶质量的初步把关还不够，奶站工作人员和仪器操作人员急需进行相对完整的专业技术培训。
3．奶站的社会化服务功能不到位。“三聚氰胺”之后，由于政府、企业对奶站的管理十分严格，特别是企业对收奶标准十分苛刻，严重影响了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然导致奶站社会化服务功能的萎缩：奶站原先在饲料、防疫、技术指导等方面的服务内容大大减少，大多数奶站重点都聚焦在原奶干物质、抗生素等质量指标能否合格，而不是想方设法提高收奶范围内牛奶的生产能力。这就导致“奶站所收奶质量难以提高——奶站盈利下降——奶站奶业社会化服务功能弱化——奶农生产水平和质量水平更加难以提高”的恶性循环。
4．倒奶补偿机制不完善，奶农风险保障能力弱。由于散户的奶是经过奶站混合到一起后送交企业，企业再对整罐奶进行检测，因此只要其中一户的奶不合格，都会影响其他奶农。从调查来看，倒奶后企业、奶站对无问题奶农的损失基本不予赔偿。多数情况是，奶站经过留样测验，公布问题奶户名单，由奶户之间进行协调（主要采取谁出问题，谁负责赔偿的办法，但多数奶农难以支付赔偿）。奶站将损失某一批次的管理费（主要为收这部分奶的水、电、人工等成本），而奶农则将损失当日生鲜乳的全部成本。企业和奶站的这种风险“转移”机制，对处于弱势地位的奶农而言是极为不利的。因此，为保护奶农利益，维持其养牛信心，急需建立奶农风险保障机制。
5．奶源基地建设相对滞后。首先，散户多，难集中。特别是山区和牧区，在短时间内实现奶牛的集中饲养或完全进园难度很大。其次，奶源基地的交通条件相对落后。第三，奶牛养殖场（区）建设相对落后。另外，奶牛建档、养殖场（区）的备案等工作也存在着标识不一致，管理不统一等问题，阻碍了生鲜乳质量安全追溯体系的完善。
重点政策与建议
1．进一步加强对个体私营奶站的管理，推动经营体制的创新
在奶业危机和金融危机的“双重危机”下，实现奶站平稳过渡，就必须对占大多数的个体私人奶站进一步加强管理和持续监督，使之真正符合标准化、规范化等要求。在推进个体私营奶站经营主体转换的过程中，不强行推进企业收购奶站，也不有意引导不符合条件的奶站领办合作社。建议在自愿的原则上，加快企业托管的进程，减少奶农与乳制品加工企业的中间环节；并根据实际情况探索符合本地奶业发展的新型奶站经营模式。
2．健全奶站管理标准，谨慎推进发证工作
针对目前奶站管理办法不够详细的问题，各地要对合格奶站的基本标准因地制宜的加以明细。在生鲜乳收购证的发证过程中，奶站建设的报批申请、注册登记、资质审查等审批程序需进行监管。加强对生鲜乳收购站建设场地、设备、卫生、人员和环保等条件的审查，推动奶站健全生鲜乳购销台账、收售奶记录、设备消毒、生鲜奶质量自检等制度。对于已经发证的生鲜乳收购站要加快建立奶站监督检查、例行监测、质量监督员工作规范等制度。尽早将奶站监督管理工作纳入制度化、规范化的轨道。
3．严格合作社奶站的审批，规范合作社的运作
对于向合作社方向转化的个体私营奶站，发证部门要严格审批，防止出现虚假合作社的现象。对于已经发放生鲜乳收购许可证的，要积极引导，加强专业合作社奶站的自身组织建设，建立真正的合作社制度，扩大奶农在合作社中的数量，赋予奶农管理合作社的权力，实现真正的合作社运作方式。对于不符合合作社要求的，要限期整改，整改仍达不到要求的，要坚决取消合作社资格，甚至予以关停。
4．加大奶站扶持力度，完善奶站自身建设
为了使生鲜乳收购站具备与检测项目相适应的化验、计量、检测仪器设备，配备相应专业技术人员，实现按乳品质量安全国家标准对本站收购的生鲜乳进行常规检测；各地应认真实施相关奶站建设规划和奶源发展计划，进一步加大对奶站基础设施建设的投入力度，抓紧生鲜乳收购站购机补贴和扶持工作，提高机械补贴力度，争取使有购机愿望的生鲜乳收购站主体都能得到优惠政策的支持，确保补贴政策按时规范地落到实处，使奶站装备水平和自身建设上一个台阶。
5．强化养殖环节管理，加强奶源基地建设
有条件的地方要加大对标准化奶牛养殖小区、规模养殖场的投入与管理力度，对有一定规模的奶牛场，争取以县为单位，实施养殖备案和代码制度管理。推进牛奶生产、饲草饲料、疫病防治标准化生产技术，建立投入品和动物疫病治疗记录。对于散户，要提高其法制意识和养殖的技术素质，从源头上提高生鲜乳质量。建议在加强指导和监管的同时，有计划地有条件地推动成立奶农合作社的发展和培育奶牛养殖大户，逐步引导奶牛散养户的集中化和规模化，切忌强行取消农户散养。
6．健全奶业社会化服务体系，稳定原奶生产
首先，加强技术人员统筹管理，发挥各级、各类服务组织作用，做好饲养管理技术指导、奶牛选购和疫病防控等工作，提高生鲜乳质量。其次，加快品种改良步伐，提高奶牛单产水平。第三，协调农业银行、农业发展银行和农村信用社等金融机构，加大对乳品加工企业建立、接管生鲜乳收购站的信贷支持，并考虑给予适当的财政贴息补助。
7．加快进行奶农风险保障体系建设，保障奶农利益
奶农在整个奶业产业链中处于弱势地位，需要加快建设奶农风险保障体系。一是制定统一规范的生鲜乳收购合同，规范生鲜乳交易行为。二是当地政府应当在本级财政预算内安排支持奶业发展资金，加大对奶农的扶持力度。三是当地政府应当加强对生鲜乳价格的监控和通报，及时发布市场供求信息和价格信息；并探索建立由各方参与的生鲜乳价格协调组织，确定生鲜乳交易参考价格和最低价格。四是建议各地尽快与乳品企业协商，建立按质计价和奶款到户相结合的付款机制，真正从制度上保障奶农利益。
8．加快实现第三方检测制度，实现公平交易
由于目前缺乏第三方质量检测机制，奶站与乳品加工企业、奶站与奶农质之间发生原奶质量纠纷时，缺少仲裁机构。此外，第三方检测制度也有利于缓解畜牧部门的监管压力。所以，建议尽快成立地方性的生鲜乳第三方监测机构，使目前存在的因奶质和奶价认定不一的而产生纠纷的问题得到较好的解决，也有利于规范乳品企业无理甚至随意拒收生鲜乳的情况。并在地方性第三方检测制度运行相对成熟之后，逐步推进全国性的第三方检测体系的建立。
9．加强宏观调控，推动奶业健康发展
奶站管理和奶源发展中出现很多问题的原因，在于整个奶业产业链甚至在奶业之外。因此，要解决这些问题就必须要发挥政府在宏观调控方面的优势。首先，要改变奶价低迷，遏制奶农倒奶杀牛愈演愈烈，就必须要从产业链末端的乳品消费市场上下工夫。建议政府出台相应政策，如进行牛奶营养宣传、加强当前奶业形势和乳制品质量安全的通报，推进学生奶计划，向低保人群发放免费奶券等方式，提高消费者信心，促进乳品消费市场的回暖，拉动前端生产环节逐步走出困难，进而推进奶站管理和奶源的发展。其次，各地在奶站管理和奶源发展过程中，要因地制宜，发挥地方能动性和创造力。第三，加强政府与乳品企业的沟通协调，实现奶业区域平衡发展。地方政府应和中央政府配合，在根据地方奶业发展的潜力和速度适时加强与扶持本地乳制品企业的同时，积极与外部奶业资本沟通与协调，建立良好的合作关系，有序开发这些新的奶业市场，缓解北方奶业危机，逐步实现全国奶业区域平衡发展。
《农村工作通讯》第211期（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
