经济发展方式、经济结构不合理放大了由生产力不平衡、自然资源差异等客观条件形成的收入差距；经济社会体制存在的弊端进一步恶化了收入分配的突出问题；收入分配体系的不健全等是造成我国目前收入分配领域突出问题的三大症结。而既得利益集团的制约是改革的一大阻力。鉴于此，本文作者认为需要从加强对收入分配改革的领导，研究拟定收入分配整体改革方案等五个方面进行改革突破。
■专家建言■苏海南
当前，在我国ＧＤＰ持续快速增长、老百姓生活水平整体继续改善的同时，收入分配领域存在的问题也日显突出，引起中央的高度重视，社会各界也十分关注。对于存在哪些突出问题，应该说目前各方面基本形成了共识，那就是劳动报酬在初次分配中所占比重和居民收入在国民收入分配中所占比重都偏低；分配关系不合理，城乡之间、行业之间、地区之间以及群体之间收入差距大；分配行为不规范，分配秩序比较混乱。但是，对造成收入分配突出问题的原因是什么，则众说纷纭，意见很不一致，难以形成共识。这对于解决收入分配问题十分不利。因此，很有必要深入探讨其症结所在，并由此厘清破解问题的基本思路。
一、造成收入分配突出问题的症结是什么
分配领域存在的问题，既需要从收入分配制度自身去找原因，更需要从社会生产包括生产力、生产关系中去找原因，或者说从经济发展方式、经济结构等环节和经济社会体制等方面去找原因。否则，单就分配论分配是说不清说不透的。概括而言，我认为有三大症结和一大阻力造成了我国目前收入分配领域的突出问题。
三大症结如下：
一是经济发展方式、经济结构等环节不合理造成的制约和影响。在我国粗放型经济发展方式下，ＧＤＰ虽然增长快，但财富的增长并不快，可供有效分配的“蛋糕”并不大，其中，尤其是农业、低附加值产业的产出低，使这些领域的劳动者收入增长受到严重制约。
我国宏观经济结构不合理，对外依存度高达６０％，出口产品的定价权又基本掌控在外国商家手里，这使得我国外向型经济领域的企业劳动者收入增长受制于人，难以得到增长，且国际上经济形势一有风吹草动，就对我国外向型经济领域企业的生产经营及其劳动者的工资造成很大冲击；与此同时，主要依靠投资拉动而非内需拉动的经济增长方式，不利于中小企业和第三产业的发展，也制约了中小企业和第三产业劳动者工资的增长。
我国产业结构、劳动力结构不合理，第三产业比重明显偏低，使得我国农业中大量的富余劳动力只好主要涌入第二产业就业，使第二产业尤其是其中的劳动密集型行业企业劳动力供过于求，就业竞争激烈，进一步压低了这些行业企业劳动者的工资，等等。
概而言之，经济发展方式、经济结构不合理放大了由生产力不平衡、自然资源差异等客观条件形成的收入差距，成为收入差距不合理的主要根源。
二是经济社会体制存在的弊端的影响和制约。首先，部分政府官员中存在的对经济社会管理的错误认识，如单纯追求ＧＤＰ增长、不“以人为本”以及计划经济管理等旧理念，引发和强化了经济社会管理中的诸多问题，阻碍着经济社会体制的深化改革，直接或间接影响了收入分配问题的有效解决。其次，目前我国经济社会管理体制中存在的问题，进一步助长了收入分配领域问题的发展并阻碍着这些问题的解决。比如对垄断行业获得超额利润控制和征缴不力，进一步助长了行业收入差距的持续扩大。再次，目前我国社会普遍存在的诚信缺失状况，直接或间接助长了分配行为的不规范，分配秩序的混乱。
概而言之，经济社会体制存在的弊端进一步恶化了收入分配的突出问题，扩大了不公平的收入分配差距，成为收入分配不公平的深层次根源。
三是收入分配体系不健全问题的制约和影响。收入分配体系涉及一次、二次、三次分配领域，时至今日，该系统还存在不少缺陷。比如一次分配中没有明确并形成合理的国家、企业、居民三者分配比例关系，对中小企业的税收仍偏重，适应市场经济规律的劳动报酬正常增长机制没有建立，企业的薪酬制度不健全，等等；又如二次分配中没有在各级政府财政预算中以制度形式明确一个用于社会保障以及转移支付等民生建设的支出比例，主要靠主政者“民生为本”意识强弱来决定，不利于确保二次分配的公平性、合理性；同时，财政分灶吃饭和转移支付力度不足，不利于解决地区收入差距拉大问题，甚至造成某些贫困县的公务员和义务教育教师都被拖欠工资；再如收入分配宏观调控体系远未健全，这些年来我们的收入分配政策设计安排缺少整体性、系统性，已出台的有关政策，大都是治标性质的，且往往不够周全，普遍带有“头痛医头、脚痛医脚”的色彩，工作中有关主管部门又没有形成高效的合作，削弱了其政策措施实施的效果。
概而言之，收入分配体系的不健全是造成收入分配突出问题的直接原因。
一大阻力就是既得利益集团的制约。改革开放到今天，人民生活水平普遍大幅度提高，在此进程中，某些行业、部门、群体的收入得到更大幅度的增长，与其他行业、部门、群体的收入形成了很大差距，这其中有合理因素，但同时也存在许多不合理、不公平的因素，即依靠行政权力、垄断地位、资源独占、人员身份区分等条件或手段获得的不合理、不公平收入，成为既得利益集团。这些行业、部门、群体在社会中一般都居于有利位置，在很大程度上可左右政策制定、舆论宣传，其基于维护自身既得利益而往往有意无意地对深化收入分配改革、理顺分配关系政策的制定和实施持反对或阻挠的态度，使一些重大政策的制定难以形成共识并出台，同时使已经制定的分配调控政策难以贯彻落实，这大大加大了解决分配领域突出问题的难度。
综上所述，可见当前我国收入分配领域突出问题之所以呈现出多年采取措施却长期未得到解决的态势，有其客观必然性和极其复杂性；同时，还能看到，今后要解决这三大问题和消除一大阻力，仍然具有长期性、尖锐性和艰巨性。
二、破解收入分配问题的思路
我认为中央关于“加快调整国民收入分配结构”的基本思路可概括为“深化改革、标本兼治、抓住重点、配套实施”，即深化经济社会体制和收入分配体系改革，把解决深层次原因和直接原因的制约和影响结合起来，以老百姓最关心的收入分配问题为重点，通过系统设计收入分配改革方案并配套实施来逐步破解收入分配难题。我认为主要措施有以下五条：
一是形成破解收入分配问题的共识。一方面，要就如何解决收入分配问题形成共识，即在转变经济发展方式中促进增加社会财富，在调整经济结构中调整国民收入分配结构，在深化经济社会体制改革中深化收入分配制度改革，在整顿规范人力资源、资本等要素市场交换行为中规范分配行为和秩序；另一方面，要打破既得利益集团的阻挠，在制定和实施标本兼治的政策措施上形成共识。这是破解收入分配难题的思想认识基础。为此，要展开必要的讨论和宣传，为形成共识创造有利的舆论氛围。
二是加强对收入分配改革的领导，研究拟定收入分配整体改革方案。鉴于解决收入分配问题的重要性、紧迫性和复杂性，建议成立国家层面的收入分配改革领导小组，由国务院领导挂帅，有关部委参加，统筹规划收入分配改革问题。要研究拟定收入分配整体改革方案，进一步明确解决收入分配问题的指导思想、原则，明确调整经济结构以促进调整分配关系、深化经济社会体制改革以促进分配制度改革的主要措施和步骤，制定一系列收入分配改革的政策措施。今年的一号文件，虽然讲的是加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础，实际上同时又是一个非常有力的增加农民收入、缩小城乡收入差距的文件。
三是加大治本力度，为破解收入分配难题创造必要条件和有利环境。一方面，要贯彻治本的长期措施，转变经济发展方式，加快调整经济结构和产业结构，加快城镇化建设进程，加快推进农业发展方式转变，加快推进自主创新，提高生产力水平，从而增加社会财富，把收入分配的蛋糕做大，为实现调整国民收入分配结构创造有利条件和经济基础。另一方面，要加大经济社会体制改革力度，进一步打破城乡分割的管理体制；加大对非公有经济的扶持力度，实施打破垄断的各项措施，为中小企业、私营企业等的正常发展创造有利条件；进一步转变政府职能，减少和规范行政审批，以减少行政收费和权力寻租行为的发生；逐步理顺中央政府与地方政府的事权、财权关系，深化资源价格改革和土地管理改革，等等。这些措施对解决收入分配难题虽然难以“立竿见影”，但都是治本措施，必须抓紧做并做实。
四是大力健全收入分配体系。在一次分配领域，加快调整国民收入分配结构，最直接的措施就是明确如何调整国家、企业、居民三者之间的分配关系，将劳动报酬和居民收入两个比重提高的额度和日程安排纳入国民经济和社会发展的五年规划及年度计划之中。为此，需要专题研究如何合理适当降低企业和居民税负、调整企业所得转用于民生建设等政策；研究拟定适应市场经济要求的劳动报酬正常增长制度，引导健全企业薪酬管理制度，建立现代企业薪酬制度；拟定并实施开征垄断行业资源占用税、超额利润税等制度；健全财务管理和审计检查制度，从源头上规范收入分配；进一步健全打击非法收入的制度，等等。
在二次分配领域，要健全财政预算制度，加强人大代表的监督，控制政府行政开支，建立适时提高财政转移支付和增加对社会保障基金投入比例的制度；继续完善城乡社会保障体系，改进完善财政“分灶吃饭”体制，逐步解决由此带来的省、市、县收入分配不均衡问题；进一步改进完善机关公务员工资制度，建立职务与职级并行的制度，待遇与职级挂钩；改革完善事业单位收入分配制度等等。
在一次、二次分配领域，进一步健全收入分配宏观调控体系，包括城乡居民最低生活保障制度、最低工资制度、失业保险制度、工资指导线制度、薪酬和人工成本信息调查发布制度、垄断行业薪酬水平调控制度、不同地区之间机关事业单位工资水平调节制度、个人所得税征管制度等，还需要另外新设城乡、地区、行业、部门收入水平变动分析调节制度，并使以上各项制度形成合力，共同发挥宏观调控作用。此外，还要研究改进完善三次分配的有关制度。
五是切实解决好老百姓最关心最突出的重点分配问题。当前要狠抓控制和缩小收入差距过大这一重点问题，重中之重是提高低收入者收入，把提高农民、农民工和灵活就业人员以及企业退休人员，下岗、失业人员等低收入群体的收入水平作为重点，通过调整国民收入分配结构，加大力度增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业以及居民消费、欠发达地区的财政资金支持，完善农业补贴和价格支持制度，提高主要粮食品种最低收购价格水平，提高最低工资标准、各类社会保险标准，建立职工工资正常增长机制和支付保障制度等来实现。其中，对建立职工工资正常增长机制的劳动密集型中小企业，经人力资源、财政部门认定，应明确规定并实施额外的税收优惠政策，进一步减轻其负担和压力，引导和鼓励其给员工增加工资，这是“提低”的直接有效措施。同时，着力调控过高收入，对某些企业高管的过高收入，某些垄断行业的过高收入，要加强监管和调控，控制其收入的不合理增长并以加强征收个人所得税的方式进行调节。
总之，收入分配改革虽然会不可避免地遇到一些阻力，但这是亿万老百姓的殷切期盼，是我们党执政为民的宗旨所在，是维护社会稳定的内在需求，是体现社会主义根本目的的必行之举。只要我们找准收入分配问题的症结，厘清解决问题的基本思路，统筹规划、系统设计收入分配整体改革方案，下决心冲破既得利益团体的阻力，多年来存在的收入分配顽疾一定能够得到逐步解决。
（作者系人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长、中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长）
