29日，全国人大常委会建议将食品安全作为“国家安全”的组成部分，加大对违反食品安全行为的惩处力度。鼓励新闻媒体的监督，及时揭露食品安全事件。全国人大副委员长路甬祥称企业诚信道德低下是食品安全事件不断发生的重要原因。(6月30日《新京报》)
食品安全关系民生幸福，关系百姓安康，关系经济安全，更关系国家安全。目前，食品安全问题之所以层出不穷，总是无法得到应有的监管，是因为监管部门仍然采取一种“就事论是”的监管方式，盯着出事企业，抓着问题食品，却忽视了对食品行业整体的监管，难免陷入“头痛医头，脚痛医脚”的“疲于奔命”。食品产业的发展因食品安全问题倍受重创，打击的是刚刚崭露头角的国内品牌，损坏的是苦心经营的企业声誉，制约的是行业整体的创新进步，拖累的是国家的经济安全。将食品安全纳入国家安全组成部分，强化政府部门的监管环节特别重要和必要。
对于国民经济来说，食品产业始终是重要的支柱产业之一。据报道，我国的食品制造业近年来取得了明显进步，已形成规模并步入发展新起点，具有推动国民经济发展的巨大潜力。然而，伴随着食品行业快速发展的同时，食品质量问题也层出不穷，不仅仅是一个个企业，而且是整个食品行业。最显著的实例，三聚氰胺一经媒体曝光，三鹿集团应声倒下，国内奶粉业也遭受重创。时至今日，人们对国内奶粉业仍旧信心不足，这给了洋奶粉可趁之机，大举占领中国市场。将食品安全纳入国家安全组成部分的高度，这要求政府监管部门必须保持对国家安全高度负责任的态度和方法，强化对食品产业的监管，保卫食品行业健康、有序发展的命脉。
将食品安全纳入国家安全，要求政府食品监管部门必须从长远的布局着力，把食品安全问题上升到保证国家经济安全的高度来进行职能的细分，靠日常监管而不是运动式执法来提升经济安全的保险系数。目前，我国食品安全风险监测评估基础薄弱、能力不足，食品安全标准体系建设还不适应监管工作的要求。加快食品安全风险监测预警的构建，既可以进一步加强食品安全风险监测评估能力和标准体系建设，建立监测资源和数据共享机制，尽快解决有些食品无标准和标准不统一的问题，进一步提升我国食品安全风险监测水平，增强标准体系建设的科学性和准确性。也可以从食品行业的特殊性入手，把监管的着眼点放在事前控制上，而不是放在“亡羊补牢”上，变被动式监管为主动式监管，变事后监管为事前监管，把食品安全问题消灭在萌芽状态。
做好政府食品监管能力的提升，必须解决食品安全分段监管的问题。在实际监管工作中监管交叉和监管空白同时存在，一些地方在发生问题后甚至出现相互推诿的现象，食品安全综合协调的体制机制尚未理顺，如各地方食品安全办公室设置不一、权限不一，尚不能有效发挥综合协调的作用，十几顶大盖帽管不住食品安全的问题倍受公众的诟病。将食品安全纳入国家安全，必须建立信息共享的联动执法监管合作机制，实现各个部门之间的有效合作。通过对大案要案的查处，对监管漏洞及时“打补丁”，并追根溯源从源头为食品安全筑起坚固的“堤坝”。另外，对地方政府“护犊子”的做法也要大胆问责，保证国家对于食品安全管理的方针、政策及时、准确地落实到位。
政府食品监管部门是确保食品安全的“龙头”，欲想管食品安全问题，必先管政府食品监管部门。只有对政府食品监管的全方位、全过程、全程序的考核、统筹、协调，注重日常监管、全程监管和综合监管，逐步建立科学有效的长效管理机制。把政府食品监管部门置于法律、制度和全民的监管之下，确保监管环节环环扣紧、不留漏洞、不留后手，将食品安全纳入国家安全的建议才会落到实处。
食品安全,认识论要加方法论
王怀勇
在社会转型期的当下,单纯地加强政府监管已不是改革的首选,保障食品安全的关键不仅要在管制措施上加以完善,更应当健全管制程序,建立起政府监管、行业自律、企业负责、社会监督互动的新型治理机制
全国人大常委会组成人员审议食品安全法执法检查报告,常委会组成人员建议把食品安全作为“国家安全”的组成部分,认为其重要性不亚于金融安全、粮食安全、能源安全、生态安全;加大对违反食品安全行为的惩处力度,以法治的方式维护公民的“食品安全权”,充分发挥社会监督的作用,鼓励全社会共同参与食品安全监督(6月30日新华网)。
把食品安全提升到“国家安全”的高度来对待,表明了立法者对食品安全的高度重视,值得拥护。但这只是从认识论的角度来看的,食品安全问题更重要的还是要在认识论的指导下,从方法论的角度去解决。
在社会转型期的当下,单纯地加强政府监管已不是改革的首选,保障食品安全的关键不仅要在管制措施上加以完善,更应当健全管制程序,建立起政府监管、行业自律、企业负责、社会监督互动的新型治理机制,从而在法律框架内预防和化解食品安全风险。
在整体框架设计上,为了确保食品领域管制机构所拥有的行政权力不被滥用以及保证管制行为的高效与公平,我国应当进一步公开管制的设立程序,明晰管制的标准,简化管制的手续,限制自由裁量权,从管制产生的各个环节加强对权力的规范与制约,引导管制权力沿循法制轨道合理运行。具体而言:
首先,建立政府食品安全信息施效的“谋”、“断”、“行”分离机制。一方面,我国应当吸收食品安全领域各方面的专家,成立专门的智囊机构,以科学的眼光、集体的智慧为政府拟定食品安全政策提供咨询服务,以避免政府管制政策的随意性和主观性。
另一方面,政府应当根据市场经济运行中的实际情况,在综合科学意见以及参考相关政策的基础上确定管制策略,从而保证决策能够兼具科学性和可操作性。同时,政府虽然为保障和提升公共利益而存在,但由于其组成人员仍是自私自利的“经济人”,他们对利益最大化的追求使政府无法摆脱自身的局限性。因此,决策的执行机构必须依法独立行使职权,以防止出现决策机关和执行机关重叠时因执行利益的诱惑而导致决策机关无法公正作出决策的情形。
其次,加强对管制权力配置的监督。由于我国政府管制中还存在着计划经济时期的不合理残余,管制者仍未彻底贯彻“有限政府”、“适度干预”等现代政府理念,因此,权力寻租现象屡禁不止。如郑州先后私设“馒头办”、“西瓜办”,通过形形色色的许可证、通行证进行不合理收费,结果造成地下“黑馒头”、“黑西瓜”愈演愈烈,这便是管制权力配置缺乏监督的集中体现。
就我国的食品安全管制领域来看,亟须完善的有以下三个方面:一是强化对立法机构立法权的监督。应当强调对抽象行政行为的审查,以实现对于立法机关立法权的监督,确保被执行的法律具有高度正当性;二是强化对行政机构执法权的监督。应当明确管制机构各自的职权范围,加强执法部门间的通力协作,限制管制部门的规模;三是强化司法机关的司法监督职能。由于公益诉讼机制至今仍未建立,集团诉讼机制也有待完善,许多社会公益性案件至今难以寻求司法救济。在没有相应诉讼制度保障的情况下,受害人面对高额的诉讼费用、繁琐的诉讼程序、低概率的胜诉可能,只能望而却步。可以想象,缺失了诉讼、仲裁、小额法庭等救济途径,片面倚重行政机制的食品安全社会性管制只能是“瘸腿”的非健康管制。因而,除了健全和完善现有的诉讼制度外,还可以尝试建立公益诉讼制度和小额诉讼制度,将食品安全引起的民事纠纷纳入司法轨道,保障受害人的权利获得实现,并可以同时为我国积累食品安全诉讼案件的司法经验。
最后,充分发挥社会监督的作用。社会监督是来源于国家以外的一种公共力量,在保障食品安全的过程中具有不可替代的重要作用。食品安全的社会性管制应当是以政府决策为中心,辅之以研究、决策、监督、反馈等环节的有机整体。虽然决策权集中于行政机关手中,但社会公众或组织有权通过一定的程序或途径参与同自身、社会和国家利益有关的决策与管理活动。也就是说,凡是涉及食品安全内容的干预决策,其过程都应该公开化和透明化,赋予社会公众以充分的知情权、参与权、表达意见和意见受尊重的权利。同时,还应当明确公众参与的方式,尤其注意建立弱者群体的利益表达机制。
可以做如下制度安排:一是要确认公众的食品安全监管范围并建立有效的受理制度。我国执行食品安全监管的机构多元且复杂,为了保证种植、采购、运输、贮存、生活、销售等整个食品链条的安全,应当依法确定所有食品监管主体都能成为公众举报的对象,接受社会公众的全面监督。特别是新闻媒体应增强监督的独立性,拓展对企业及政府相关部门的监督领域,以防止政府管制者被企业“俘虏”;二是要建立多样化的食品安全监管参与机制。现代信息技术具有高速、便捷、安全等优点,以此为手段,不仅能保障信息的快速交流,更能大大降低行政成本,节约行政资源;三是要建立法律保护和奖励制度,鼓励并奖励广大群众举报食品安全违法活动的行为,以便相关部门及时发现食品安全问题,将食品安全风险尽可能降低。
