猪肉生产消费各环节之监管流程
十几个部门管食品 为啥还管不好
2004年，阜阳奶粉事件；2005年，肯德基苏丹红事件；2006年，福寿螺事件；2008年，三鹿奶粉的三聚氰胺事件；2009年，毒餐具事件；2010年，让我们记住了地沟油、一滴香、毒豇豆、硫磺姜；2011年尚未过半，已经有双汇瘦肉精事件、染色馒头、毒豆芽出现在我们眼前，且要注定在我们的记忆中打下烙印……
食品安全已经成为当下人们最关注也是最纠结的焦点问题，一方面国家频出重拳治理食品安全，2009年2月28日，《食品安全法》通过，食品安全监管有法可依；2010年2月6日，国务院食品安全委员会的设立，让食品安全监管有了高层次议事协调机构；2011年5月1日《刑法》修正案的实施，使食品安全犯罪最低刑罚变为有期徒刑，增加食品监管失职罪，使食品安全监管者必须有责任感。强有力的措施打掉了众多黑食品、毒食品，然而并未给人们带来期待中的安全感。食品安全事件仍然层出不穷，甚至让人感觉黑食品、毒食品是"越打越多".
为何会出现这一看似矛盾的现象？本报调查发现，导致食品安全问题屡屡发生的原因很多，其中一个致命的阿喀琉斯之踵就是分段监管。据《人民日报》报道，目前仅正式公布的涉及食品安全的政府部门就多达13个。用国务院食品安全委员会办公室主任张勇的话说，我们的食品安全监管体系确需改进完善。监管链条长、环节多，存在政出多门、职责不清、衔接不畅的问题，需要尽快加以解决。从今日起，本报将连续三天刊发大型调查报道，从监管体制上入手，探寻有效解决食品安全问题的路径。
为啥颁布《食品安全法》
如果要把近10年的中国食品安全管理划分一个阶段的话，可以分成两段。两段之间的时间节点，应该是2009年的6月1日，因为，这一天《中华人民共和国食品安全法》正式实施，食品安全监管进入一个新时代。
早在1995年就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。在此基础上，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。
从草拟到数次审议，到最终通过，《食品安全法》一路上受到各方高度关注。因为，食品安全问题屡屡出现。
2004年有阜阳奶粉事件，2005年有肯德基苏丹红事件，2006年有福寿螺事件，特别是2008年的三鹿奶粉事件，震惊了全世界，从某种层面上说，也正是三鹿奶粉事件的出现，促进了《食品安全法》的立法。
对于《食品安全法》，来自官方的声音是通过食品安全法是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。
简而言之，为食品安全专门立法，其目的在于解决和控制此前出现的问题。
福寿螺事件引出"模糊监管地带"
《健康报》是中华人民共和国卫生部主管的最具影响的全国性卫生行业报。孟庆普是这份1931年创刊于江西瑞金的权威行业报的资深记者。
多年来，孟庆普一直在关注食品安全分段监管的问题。孟庆普说："因为跑线的原因，我很早就关注到这个问题了。 "
2006年，福寿螺事件爆发，孟庆普对此进行了调查。调查中，孟庆普发现这起事件至少暴露出两个问题。一是某些餐饮企业食品安全意识淡漠。从源头污染的角度看，海螺要比淡水螺"干净",餐馆在未经任何卫生检验的情况下，用淡水螺取代海螺，说明其并没有意识到自己是食品卫生的第一责任人。
第二就是食品卫生监管存在漏洞。根据卫生部颁布的《水产品卫生管理办法》第五条规定，有生食水产品习惯的地方，为保证食用安全，当地卫生行政部门应会同水产、商业部门制定卫生管理办法，限制品种，严格遵守卫生要求防止食物中毒。但由于历史上北京并不是有生食水产品习惯的地方，因此这方面的管理措施基本上是空白。
食品安全监管存在"模糊地带"的问题暴露无疑。
三鹿事件拉响"分段监管"警报
两年之后爆发的三鹿奶粉事件，再一次暴露出监管方面存在的问题。
2008年6月28日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患"肾结石"病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。 7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到14名。
9月11日，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例发生……正式宣告三鹿奶粉事件浮出水面。
时过三年，再回顾这起事件，能够更清楚地摸清事情的脉落。
三鹿事件让人们铭记了一个词--三聚氰胺，把掺水的三聚氰胺倒进牛奶，最终制造出了"毒奶粉",问题出在生产环节上。如果从监管分工上来看，生产环节的问题应该由质检部门负责。
据媒体报道，2008年6月就有消费者向国家质检总局网站反映食用三鹿奶粉造成肾结石，但是国家质检总局的回复却是"向卫生部反映"或者"正在调查中".
如果从理论上分析，这也并不是质检总局的托词，因为有能力针对婴儿的病症从医学的角度做出正确分析的确实是卫生部门。
2008年9月11日晚卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。
卫生部门做出这个结论，时间已经过了3个月。卫生部做了结论，但是，能够在第一时间采取措施减少"毒奶粉"危害的却不是卫生部，而是工商部门，工商部门需要在全国各地流通环节进行灭火式的突击检查，因为流通环节归工商部门监管。
而无论食品安全监管的哪个环节出现问题，后期处理直接面对患者的都是本应只负责餐饮业和饭店等消费环节的卫生部门及食品药品监督管理部门，只有这些专业部门才能做诸如流行病学调查、确定病例、采集食品样品和患者生物样品、各类证据的综合分析、最后定性、指导医生用药等等专业性工作。很难想象质检部门去干医学专业方面的调查和取证。
食品安全竟有十几个部门监管
三鹿事件引发的众多思考中，食品安全分段监管体制的弊端尤其引人深思。
不久前，接受媒体采访的国务院食品安全委员会办公室主任张勇，在反思三鹿和后来发生的双汇等知名企业出现食品安全问题时表示：一方面，说明我们的食品安全监管体系确需改进完善。监管链条长、环节多，存在政出多门、职责不清、衔接不畅的问题，检测检验手段不强，基层监管力量薄弱，个别执法人员监管不严甚至徇私枉法，这些问题都需要尽快加以解决。
那么，涉及食品安全的政府部门都有哪些呢？从国务院食品安全委员会的组成部门来看，目前对外正式公布的有13个，包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局。据了解，目前组成部门有所增加，但尚未经过正式批准。
在组成部门中，农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门是直接具有行政执法管理职责的部门，其他组成部门的职责仅是涉及，比如，盐业管理由发改委负责。
监管交叉"灰色地带"该谁管
这么多部门监管食品安全，必然存在交叉部分，试举一例，按照《食品安全法》的有关规定，流通环节即市场上销售的食品均由工商部门负责监管。但据记者了解，目前市场监管职能有所交叉的是，市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、蛋、水产品等按照《农产品质量法》由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只能根据农业部门的相关通报进行查处，无权抽检。《农产品质量法》先于《食品安全法》于2006年颁布实施。这种交叉管理无疑会导致监管空白或者漏洞。
而在2006年的福寿螺事件中，孟庆普就认为在食品安全监管上存在"模糊地带",而近两年，孟庆普把这一观点修正为"存在灰色地带",
孟庆普介绍，食品安全监管的"灰色地带"的"发明者"是河北省卫生厅卫生监督局局长杨永朝。杨永朝之所以称之为"灰色地带"而不叫盲区，是因为法律、法规都有原则规定，但一旦出了事，各部门又能"合理地"推脱责任，互相"踢皮球". 就像毒豆芽事件，在整个食品安全监管链条上，只要是部门管理交叉的地方，就存在监管灰色地带。
十几个部门管食品 为啥还管不好
在采访了杨永朝，广东省疾控中心主任张永慧，全国政协委员、中国疾控中心食品安全所所长严卫星等专家之后，孟庆普在一篇稿件中列举了如下食品安全上的"监管灰色地带":
--环境污染导致的农产品安全问题。镉大米是这方面的典型。涉及的监管部门有环保、国土、农业、卫生。环境污染属于环保部门监管；土地质量属于国土部门监管；农产品污染对人体健康的危害评估，既可纳入食品安全风险评估，也可纳入农产品质量安全风险评估，两类评估分属卫生和农业两个部门。由于涉及部门多，尽管这类问题公众很关注，但解决起来一直进展不大，甚至对污染底数、是否存在健康危害这类基础问题都没有明确说法。
--食品中间品监管问题。最典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。两类事件的本质都是食品生产企业对自己的原材料没有把好关，而原材料其实就是一个中间品。农户自己生产的鲜牛奶、养的猪可以供给大企业，也可以直接流向市场，不同的流通方式分属不同的监管部门，而且职能彼此交叉，包括农业、质检、商务、工商等，如果这个环节存在非法行为，哪个才是明确的负责部门呢？对这类问题一直是一事一议，始终缺少长效机制。
--食品加工小作坊。最典型的是染色馒头、有毒豆芽。比如，馒头监管，蒸馒头（生产）应该归质检部门；卖馒头（经营）归工商部门；吃馒头（餐饮消费）归食药监部门。那么，街边的馒头店到底该归谁监管呢？各个部门都可以管，当然也都可以"名正言顺"地不去管。豆芽这类农产品还要复杂，根据实际生产情况，可能还要加上农业部门去监管。
--预包装食品问题。不少农村集贸市场上裸售的食品，比如饼干、蛋糕等，没有包装、生产日期和保质期，属于经营者预先装入容器，再向消费者提供的预包装食品，虽然涉及质检、工商、食药监等多个部门，但目前基本无人管。飞机上的航空配餐也可划入这一类。
--"挂羊头卖狗肉"问题。滥用牛肉膏、"杂牌米+香精"熏出"五常香米"、一滴香变高汤等，属于食品添加剂的生产、使用监管问题，涉及质检、工商、食药监、卫生等多个部门。由于这种行为本质上是一种欺诈行为，还要涉及消费者协会、公安等。近几年，政府对此虽然屡次高调打击，但仍然问题不断。 首席记者 金超
