从三聚氰胺到地沟油、反式脂肪酸、毒大米一直到镉大米，还有带增白剂的面粉、农药超标的韭菜、假羊肉、化学药剂的涮锅底料、染色馒头等等不胜枚举，一方面暴露出不法分子利欲熏心，道德缺失，伤天害理，另一方面《食品安全法》等一系列法规相继出台和健全完善，执法力度加大，取得一定成效，但存在多头执法不执法，利益纠结乱执法，责任不清胡推诿，层级分段监管不落实等等问题。食品安全层级监管不落实恰恰是食品安全事件屡禁不止，频发多发的主要原因。国务院要求，地方政府对食品安全负总责，也就是说食品质量安全实行地方行政首长负责制。
笔者认为，在地方各级政府的直接领导下，食品质量安全要明确划分层级监管责任制。在田间地头，农业部门就要对食品质量切实负起责任，实行标准化生产，严格控制农药施用范围和剂量，控制药物残留，确保农产品绿色无公害；严格和细化奶畜养殖、生鲜乳、猪、牛、羊等活体收购以及乳制品等的生产、销售、出口等各个环节的质量安全管理责任；在以粮食为主的农产品收购、储存、运销过程中，粮食部门要负全责，确保原粮质量安全，在这一环节，农产品涉及哪个部门，那个部门就要对质量安全负责；在粮食等农产品加工、成品销售环节，质检、食品药品监督管理、工商、卫生等部门就要明确各自监管责任，一抓到底，确保食品质量安全卫生。总之，从体制、机制上确保地方政府对食品安全负总责，确保职能部门有效实施层级过程监管，形成上下联结，纵横贯通的，以各地政府为主，各职能执法部门分级分段负责，共同担当的食品安全监督检查管理体系。事前预防，监管到位，事后问责清楚、追溯有力，重典治乱，严惩不贷。
民以食为天，食以质为先，正所谓食品质量安全大如天，一旦发生食品安全问题，后果不堪设想，其召回、下架、问责、追溯都是事后的弥补，关键是出问题之前要着力监管，"敲锣卖糖",各管一行，质检、食品药品监督管理、工商、卫生、粮食、农业、畜牧、物价等部门要进一步依法依规，明确监管范围、职责，不是条、块结合的监管，而是在本行政区内执法职能部门各负其责，相互衔接，不漏掉一块，不形成监管"真空"地带，也不出现多头执法，利益纠结，权责不清的监管。当然执法监管的效果，还与执法监管人员的素质密不可分。笔者长期从事粮食流通工作，结合原粮卫生安全监管，管窥见全豹。
一要真正建立起粮食质量安全体系。虽然《粮食流通管理条例》赋予各级粮食部门负责收购、储存、运输环节和政策性用粮购销活动中的粮食质量与原粮卫生监管的职责。为履行《条例》赋予的职责，各级粮食行政管理部门先后出台了一系列相关配套文件，建立了全新的粮食质量安全监管制度。但是粮食质量安全体系没有真正建立起来，各级粮食行政管理部门还没有自上而下成立粮食质量、卫生安全职能机构，只是明确了相关职能，粮油质检更是不成体系，国家、省级建立的好，单位性质明确为全额拨款的事业单位，经费、人员编制有保证，专业技术力量雄厚，省以下的质检机构参差不齐，机构编制、人员经费没有保障，特别是县（市、区）质检机构基本没有，而粮食收购的基础在县一级，也就是说粮食质量、原粮卫生安全的基础在基层，重在收购环节，这与各级政府以及法规的要求相差甚远。
建议加强市以下粮油质检体系建设，全部机构明确为财政全额拨款的事业单位，充实专业技术人员，以确保粮油质检的公正性、权威性。要着力加强粮食质量安全监管能力建设。加强粮食质量安全监管能力建设是贯彻落实《食品安全法》的基本要求。一是进一步加强粮食质量监测体系建设，国家及省粮食行政管理部门要建立完善粮食质量监测体系布局规划，以国务院和省政府的名义下发文件，明确粮油质检机构，明确人员和经费来源，明确各级和部门职责，明确领导，加大对粮食质检机构建设薄弱地区的指导、协调和扶持力度，消灭粮食质量安全监管盲区。二是要进一步加大粮食检验机构的仪器设备投入，要多渠道争取、筹措设施装备的资金，各级财政要给与补贴，尽快提高质量、卫生安全项目检验能力，提高检测能力。三是进一步加强粮食质量安全监管技术人才队伍建设，大力培养使用年轻技术骨干，加强技术人才的实践锻炼，积极引进优秀的专业技术人才，造就一支强有力的粮食质量安全技术专家队伍。四是要把全社会原粮纳入监测范围。目前已成立粮油质检机构的地方，其业务范围仅限于各级地储粮和小包装应急储备，无法覆盖全社会。其原因主要是法规无明确要求，再就是粮油质检机构能力有限，建议抓紧出台《粮食法》，明确粮油质检的强制性措施，配套粮油质检实施细则，把全社会粮食收购、运销、储存的质量和卫生安全都纳入各级粮油质检范围，全程监控、检验。
二要加强收购、出库环节粮食质量、卫生安全监管。随着粮食收购市场主体多元化，入市收购成份良莠不齐，很多粮食经纪人、用粮企业为争抢粮源，直接到田间地头，不等粮食晾晒就收走运走，部分国有粮食购销企业收购原粮的质量标准也掌握的不够严，卫生指标基本不检测。为此要求粮食经营者严格执行国家粮食质量安全标准、切实加强对源头等重点环节粮食质量与原粮卫生安全的监管，依法惩治违法违规行为。
各级粮食部门要加强粮食质量安全监查监督技术规范和粮食收购政策的执行，带头自觉履行质量保障义务，不得擅自收购和销售不符合质量安全标准的粮食，不得损害农民和其他粮食经营者的利益；要加强库存粮食质量安全监管。重点加强对各级储备粮和其他政策性粮食质量安全状况的抽查，加强防范储粮和剧毒药剂使用安全隐患，促进企业仓储管理工作规范化；要加强对企业原粮销售出库环节、运销的质量、卫生安全监管，按照国家有关部门的要求，根据特定区域内粮食可能受到有害物质污染，以及执行政策性任务的需要，依法对出库和政策性粮食购销设定必检项目和实行强制检验。所有粮食经营者都必须严格执行粮食出库检验和出证出票、索证索票制度，严格执行粮食安全水分控制标准，规范建立质量档案，确保销售粮食质量安全。
要严肃查处涉粮违法案件，依法惩治违法违规行为，维护《食品安全法》和国家粮食法规政策的严肃性。在现阶段要发挥粮食行政执法队伍的作用，既查入市收购，又查原粮收购、储存、运销质量和卫生安全。要进一步加强各项基础工作，巩固提高监督检查体系、制度和队伍建设的成果，为全面实施《食品安全法》、服务国家宏观调控和确保国家粮食安全，提供坚强有力的制度与组织保障。
三要依法依规科学界定粮食部门粮油质量安全责任，建立严格的粮食质量安全责任追究制度。毋庸讳言，很多粮食部门和企业对粮食质量安全职责，管什么，管那段，怎么管，不甚清楚和了解，这是极其有害的。根据《食品安全法》和《粮食流通管理条例》，粮食部门有两大职责任务，义不容辞，责任重大。一是对粮食收储、运销过程的粮油质量安全和卫生负全责；二是所有粮食生产经营企业对其原料采购到生产经营，直至到居民餐桌全过程的质量、卫生安全负全责。
各级粮食行政管理部门要认真落实粮食质量监管责任制。按照"任务明确、责任清晰、程序规范、依法行政"的要求，层层落实监管责任，切实提高监管执法效能和水平。对未履行职责，滥用职权或渎职行为的，要依法给予严肃处理。
粮食质量安全的基础在企业。所有从事粮食收购、储存、加工、销售的经营者都必须无条件地承担质量安全的法律责任，切实履行质量安全的法定义务，不推诿，不扯皮，法律责任意识强，措施落实。国有粮食企业要积极发挥表帅和带头作用，依照《食品安全法》、《粮食流通管理条例》等法律法规和相关规章制度，加强粮食质量安全保障能力建设，完善企业内部质量安全控制和质量可追溯体系，细化管理程序，加强诚信建设，确保质量安全。对有法不依、疏于管理、造成粮食安全隐患甚至粮食安全事故的，要严肃追究责任人的责任，依法重典严肃处理。建议尽快出台《粮食法》，依法调整部门利益关系，确保原粮卫生、质量监管的法律权利和义务。
（作者单位：山东泰安市粮食局）
