连辑
当前，食品安全问题高发、突发，公众对食品安全问题空前关注。我国食品安全监管体制处于深化改革的关键时期，探索治本之策、完善长效机制，是全党全国和全社会的共同愿望。
食品安全监管工作难度大、涉及面广，大体包括六个方面：一是顶层设计，主要是理论政策体系建设和制度安排；二是有关监管体制、运行机制建设；三是能力手段建设，重点是微观操作层面的建设；四是公众和全社会广泛和深度参与食品安全监管的公共平台建设；五是名符其实的行业自理、自律机制；六是媒体舆论监督机制的建设。
目前我国食品安全监管工作有四个方面的倾向值得注意：一是食品安全监管体系分布形态呈现垂直化的倾向。从规律看，监管对象和出现的问题一般是扁平化分布，监管体系的布局也应当相应地呈现扁平化分布。但事实上，我们的监管体制是垂直化分布，甚至是"倒三角形"分布，越往基层，人、财、物配置越少。到县一级，专业监管机构的专业监管力量甚至只有一两个人。如此单薄的监管力量，很难从源头入手，实现常态化监管。二是由于分段监管体制尚不完善，导致监管责任泛化的倾向。在日常监管中，由于监管职能分治、"九龙治水"、责任边界不清，对显而易见的监管死角或盲区，没有明确的责任分工；在发生食品安全事故后，由于责任泛化，责任追究指向不集中，通常都是通过扩大处理面来实现责任追究，从而减弱了责任追究制的效果。三是食品安全监管的自律机制严重缺失，从而出现了代偿性的他律化倾向。食品安全监管体系本应是自律系统和他律系统相辅相成、共同作用的体系，而且是自律优先的体系。事实上，我们的自律机制很不健全，已有的自律机制也常常形同虚设。这样，就迫使政府的行政监管负起了食品安全监管的无限责任，他律机制被人为强化。四是本应常效化的食品安全监管工作，出现了应急化倾向。食品安全监管是一项常态化工作，应当以预防为主，从源头抓起，主动清除事故因素，不使聚集成势。然而我们的监管工作常常是被突发事件牵着鼻子走，被动地应急反倒习以为常。
食品安全监管是一个重大理论和现实课题，需要针对存在的问题，经常不断、反复地进行更系统、更深入的思考和探索。笔者针对食品安全监管方面的七个难点问题，进行了深入剖析、研究，并提出如下对策建议。
一、改革完善监管体制
第一，建立健全"各级政府负总责、相关部门负专责、企业负首责"的监管责任体系。一是把食品安全监管列为地方党政主要领导实绩考核重点之一，严格实行"一票否决制".二是各相关职能部门在政府主导下，彻底厘清监管范畴和责任边界，做到"权随事设、责随事定、人随事走",使所有的监管对象、监管事项、监管段落等无一遗漏地纳入相关专业部门的监管责任中。在制度设计上，不能出现"三不管"的食品安全问题"根据地".三是企业要确实担负起保证食品安全的首要责任。把企业的食品安全责任与企业的"身家性命"牢牢地捆绑在一起，用高昂的违法成本，让任何一家企业都不敢以身试法。
第二，探索建立扁平化监管体制，实行"条块结合、以块为主、重在基层"的监管体制。监管力量的分布应当呈现"正三角形"形态，监管力量全面向基层倾斜。在基层的生产和市场一线，建立与监管对象、监管事项相对应的扁平化监管网络，切实落实办事机构、人员、经费、装备和职权、责任，使监管责任指向具体，真正使监管能力建设从基层抓起、在一线生成。
第三，进一步理顺中央和地方关系，合理划分事权。国家层面，主要负责顶层设计，集中力量解决政策法律法规体系建设、监管体制机制设计、国家标准制定、监督"监管者"和长效机制建设，以及相关财力、技术保障等。应当进一步扩大"块块"管理职权，地方政府全权负责地方食品监管工作，使地方政府监管的职权明确、责任压实，变"条条"的一个积极性为"块块"的多个积极性。
第四，探索单一部门分类监管改革试点。在国家层面，将"食安办"与食药局合并，组建实体性专门工作机构，直属国务院管理。同时，选择一些省市及部分地市实施监管体制改革试点，以一个部门为主建立权威、综合、高效的分类监管机制，整合资源、归并职能，减少环节、延长链条，彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题，形成全程覆盖的监管格局。
二、强化法制建设
完善我国食品安全法律法规体系建设，应当立足于长效机制建设，推动食品安全监管步入制度化、科学化、法治化轨道。当前，应着重从四个方面进行修订完善：
第一，加紧制定操作层面的微观规制。从上到下形成完善、具体的操作办法，直接作用于监管对象、监管事项，直接解决实际问题，以保证国家宏观层面的政策、制度、法律、法规在具体工作中的操作和实现。
第二，修订《刑法》，重"典"治乱象。从严从重惩治违法犯罪，大幅度提升涉食犯罪的成本，谁敢以身试法，就让他倾家荡产，最大限度地震慑违法犯罪行为。
第三，全力以赴制定国家标准体系。国家应当把制定国家食品安全标准体系作为今后一项事关长远的战略任务来抓，同时也要作为解决当前食品安全监管问题有据可依的紧迫的现实任务来抓。在顶层设计上，要国家、地方、行业、龙头企业"多管齐下",分门别类、各负其责，多个途径探索、试验、整理、申请，一个平台发布。一经批准的标准，就应纳入技术法规范畴，违反标准就是违法，从而确立标准的强制性和权威性。
第四，修订《食品安全法》。让这部法律更符合实际，赋予更强的时代特点，更可操作。
三、加强能力建设
加强能力建设要树立"大能力"观，包括顶层设计能力，制度建设能力，组织调动社会监管资源的能力，行业自律能力，风险评估、预测预警、防范能力，舆论监控能力，技术支撑、保障能力，应急处置能力、社会稳定能力，理论、政策、学术建设能力等。
要突出以下几个建设重点：一是政府权力资源的整合。要解决政府部门职能分治、相互掣肘、职责不清的问题，形成统一高效的组织领导体系。二是技术法规体系的建设，主要是标准体系的建设。三是技术装备体系的建设。依靠现代科学技术，改变"嘴问、眼观、口尝、鼻闻"等落后的监管局面。四是信息化体系的建设。尽快建立全覆盖的基础数据库系统，真正做到底数清、情况明，持有据、言成理。五是加强基层监管网络的建设。基层是监管主战场，必须让基层做到"兵强马壮",拉得出、用得上、打得赢。六是全面壮大基层监管队伍，切实提高人员综合素质和专业水平。
四、强化风险管理机制建设
风险管理机制建设，包括风险分析、风险评估、风险交流、风险防范、风险管理等。这是一项必不可少的基础性工作，当然也是一项专业性很强的工作。目前风险管理中存在的问题主要有：一是缺少这方面的制度安排；二是缺少基础数据；三是缺少专家系统和学术、技术支持；四是缺少实际工作经验。
解决这些问题，应当从以下几方面入手：一是把风险管理机制的建设，作为食品安全监管预防体系建设的一项基础性工作和核心任务来抓。从长远看，政府抓食品安全监管，必须以预防为主，提前解构和消除事故因素。政府食品安全监管的成绩，不在于处理了多少案件、事件，而在于如何做到"见事早、谋事深、料事准、做事实".其重要手段，就是建立风险管理的操作平台。二是在食品生产、消费的全过程，建立风险监测网络，使其成为监管一线的"前沿哨所".三是在政府层面建立食品安全监管的预警机制，通过监测网络提供的动态信息、数据、检材等，做出研判、预警，为科学决策提供依据。四是建立食品生产销售项目市场准入的前置性风险评估机制。通过前置性评估把关，不使带有风险隐患的项目入市。五是建立有效的风险交流机制。包括地区间、部门间、政府与部门间风险信息的交流共享；包括政府预警面向企业、市场的及时准确送达；包括协调媒体与政府的立场，确保媒体理性、客观、适度传播相关信息等。六是建立风险防范的工作机制，有预案、有措施，打有准备、有把握的主动仗。七是通过食品安全知识、方法的普及教育，提高群众规避、抵御风险的能力。八是建立风险管理的学术技术支撑平台、专家支持系统和相关的学科专业建设，确保整个系统科学、正确、可靠运行。
五、建设行业自理机制
美国当代著名政治学家奥斯特罗姆，提出了解决公共事务治理困境"多中心治理"理念，同时设计了"社会自主治理"的操作性的微观规制。就是通过社群组织自发、有序地形成多中心自主治理结构，解决公共事务治理中的机会主义行为，保证系统持久、健康发展。从性质上看，政府监管是一种他律机制。在食品安全监管领域，非常有必要在政府他律机制之外，有效建立一个社会性的自律机制，形成他律机制和自律机制相配套的双约束机制。
但是，目前我国行业协会难以发挥行业自律作用。原因主要有：一是行政化。许多行业协会是政府机构的附庸，比照行政建制组建，负责人往往由政府官员或离退休干部兼任，行业协会的工作指令不是来自于行业和市场需求，而是政府意图，带有浓重的行政化色彩。二是大型化。我国的行业组织规格很高、垂直设置、单一中心、系统庞大，但又做不到全领域覆盖，有"挂一漏万"之嫌。三是形式化。政府没有合理让渡行业组织管理事权，许多行业组织不掌握应有的管理资源。所以，许多行业协会不能实质性地开展工作，流于表面、流于形式。
鉴于行业自律机制是政府对行业、对市场实现延伸管理的重要途径，所以，强化行业自律机制建设就显得十分必要。政府监管的力量毕竟是有限的，行业自律性监管才是市场监管真正意义上的主体力量。加强行业协会自理、自律组织的建设，应当从以下六个方面入手。一是"去行政化".真正把行业协会办成行业、企业和从业者的自治、自理、自律性组织。二是"小型化".坚持就近就便、社区化、微观化原则，以人数和户数适中、便于管理协调服务为条件，形成分治性组织布局。三是"多中心化".组成形式多样的小型自治、自理、自律联合体，相对独立、自成体系、互不隶属，实现自主有效的微观管理。四是"全覆盖化".不论哪个行业、不论谁从业，都要就近纳入一个行业协会中，不能有任何人、任何企业游离于行业协会之外。五是"实体化".赋予行业协会实体化的责、权、利，使其管理有权力，服务有手段，工作有权威。诸如政府可以赋予行业组织申请从业的准入权，作为工商登记的前置条件；对违规者的制裁权；微观规制的制定权；惩戒退出的决定权；会员权益的维护权等。六是"全责化".协会一员过错，全员承担连带责任。通过责任连带，形成协会成员集体维护公共利益的约束机制。食品安全是公共利益，谁破坏食品安全，就不仅是个体破坏了公共利益，而是协会集体破坏了公共利益，所以成员企业必须承担连带责任。这样，就将支付违法成本从个人提升到集体层面，从单个企业扩展到全行业，形成集体内部对每一个个体的刚性制约，进而形成行业"自我约束、自我管理、自我监督"的良好局面。
六、提升产业素质
解决食品安全问题的根本，最终还要归于提升产业素质、推进食品产业健康持续发展。我国目前食品产业存在的主要问题：一是企业数量巨大。生产、加工、流通、消费等企业类型繁多，监管难度极大。二是产业层次低。生产条件差、工艺落后的"小作坊"占多数，组织化、集约化、现代化程度低，环节多、链条长、高度分散。三是管理薄弱。法治建设尚不完善，食品安全的国家标准建设步伐缓慢，行业自律机制很不完善，政府监管不到位等等。
提升产业素质的路径，第一，要实施大企业带动战略。应该分区域、分行业、分专业培育一批大型食品企业集团。以核心企业为龙头，对产业链上下游的中小企业实行并购、重组、整合，形成"龙头企业+配套企业+基地+农户"的产业发展模式，从而提高产业的整合度和集中度。第二，是强化行业协会的作用。把分散的小作坊、小摊点式的生产、经营者都分门别类地纳入当地的一个行业组织，通过行业组织的自治、自理、自律机制，提高分散经营者的组织化程度，实现"户籍式"有效管理。第三，要提升政府管理水平。要严格把好食品企业的准入关；抓紧建设食品安全标准体系，让监管有据可依。与此同时，要努力提高企业自身的管理水平。
七、推动食品安全文化建设
食品安全问题"燃点"低，直接影响消费信心、冲击社会诚信和政府公信力。目前，食品安全事件频发，引发公众不满和质疑，原因是多方面的。比如，食品安全问题与群众生活的关系太直接、太密切；政府反应迟缓，工作滞后；媒体的传染放大效应；专家缺位、失语；公众缺乏识别、判断的知识和方法等等。但这些原因仍然不是深层次的，深层次的原因涉及到食品安全文化层面的建设。
加强食品安全文化建设，主要包括以下几方面内容：一是制度文化的建设。要不断健全制度体系，特别是要完善微观规制的建设，把政府、企业、社会的行为规范到同一制度体系中，在全社会形成按制度、有秩序行事的共同养成。二是法治文化的建设。要不断地健全各类法律法规和监督体系，在全社会形成自觉遵纪守法、不敢碰"高压线"的敬畏心理。三是道德文化的建设。要不断完善诚信体系建设，普遍提升社会的职业道德水平，重新唤起人们久已缺失的廉耻感，从而养成全社会的自律习惯。四是行业文化的建设。食品生产行业有其自身的发展规律和文化表达。比如，"民以食为天",是说"食"是"民"的头等大事；"食以安为先",是说"安全"是"食"的头等大事，这是千百年形成的中国食文化的核心。认同这个文化，从事食品生产经营就必须坚持"民本"思想，坚持食品安全观，坚持严格的从业准入制度，坚持严格的技术标准，坚持严格的监督退出机制，坚持食品安全知识、识别手段等大众化传播普及等。
在食品安全文化建设中，还要十分注重政府行为、媒体行为、专家学术行为和民众表达行为的正确性。由于所处位置、角度不同，大家对待食品安全问题可能有不同的价值取向。但面对公共利益，我们必须求同存异。大家共同遵守的行为准则，应当是"客观、理性、负责";共同适用的行为方式，应当是"交流、沟通、合作";共同追求的目标，应当是"息事、安全、稳定".
当然，食品安全文化建设是一个漫长的过程，可能难见一时之效，但有治本之功，是我们抓食品安全监管的一项战略任务！
（作者系内蒙古自治区副主席）
