魏益民
（中国农业科学院农产品加工研究所，北京市5109信箱，100093）
2013年3月15日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，诞生了新的食品安全监管机构—国家食品药品监督管理总局。在全民关注食品安全监管体制改革，以及食品安全事件时有发生的背景下，组建国家食品药品监督管理总局，标志着中国的食品安全监督管理体制改革走向新的里程。这一改革颇受期待，被寄予厚望，同时责任重大，面临挑战。
一、 食品安全监督管理模式改革
从世界范围来看，食品控制体系（包括食品保障、安全和质量等任务）的机构类型有三种：一是多元化的机构体系，即由多个机构对食品控制体系负责，例如美国；二是单一的机构体系，即由单一的机构对食品控制体系负责，如多数欧盟成员国（联邦德国）；三是统一的机构体系，即由国家统一的食品控制体系负责，如加拿大、日本等。国家统一的食品控制体系受到国际社会和组织的的广泛关注。
2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》施行后，中国的食品控制（理解为食品安全监督管理）体系模式被定义为“分段式多元化管理体系”。“分段式”是指食品产业链的5个阶段（种植养殖、储运、加工、销售和消费）由不同部门管理；“多元化”是指同一阶段或同一事件由多个部门负责。例如，写入《中华人民共和国食品安全法》的管理部门包括卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务部门等，有时还涉及工业、公安等部门。这种模式带有非常浓厚的计划经济管理模式的痕迹，已不适应市场经济大潮中形成的食品产业链的管理需求，也必然和现代食品产业发生冲突。其现象是重复管理和管理缺失共存；其问题是法律的可操作性降低；其结果是效益低下，监管不力，导致消费者对政府的执政能力提出批评；其影响是对中国食品产业的可持续发展带来阻力和潜在风险。
《国务院机构改革和职能转变方案说明》指出，现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管盲点，不利于责任落实。2013年3月15日通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转到食品药品监督管理部门。 新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。
根据《国务院机构改革和职能转变方案》，对照食品产业链（种植养殖、储运、加工、销售和消费），中国的食品控制（食品安全监督管理）体系（分段式多元化管理体系）的监管过程发生了较大的变化，即减少了参与监管的部门，整合了部分监管资源，加强了流通环节的监管，明确和强化了部门职责，向统一的控制体系迈进了一大步。具体来看，目前的体系是在国务院食品安全委员会的统一领导和协调下，主要由农业、食品药品监督管理和卫生部门参与食品安全监督管理（参见下图），但其监管的模式并没有发生实质性的重大改变。
二、 食品安全监督管理职能转变
改革开放政策实施30多年来，中国的农业生产稳步发展，已经能够基本保障13亿人的“温饱”问题。在工业革命的带动下，食品工业以成倍高于全国GDP增长的水平快速发展。以市场经济为主要经营方式的食品产业链逐渐形成。都市化和居民收入水平的提高对消费水平提出了新的要求。全球化的食品贸易也使食品安全保障水平向国际水平靠拢。这些新的变化和发展趋势，都使食品安全管理面临新的挑战。具体表现为：第一，中国食品源头的农业生产规模小，组织化程度差，从业人员素质不高，生产者靠政府补贴维持生计，技术应用和监管成本很高；第二，食品工业是民生工业，就其本身来讲，类型众多，形式多样，规模不一，发展水平差异较大；第三，市场经济背景下的食品产业链发展与计划经济模式下的管理体系存在冲突；第四，消费者生活水平提高，消费保护意识增强，要求政府做出更高水平的消费保障；第五，缺少系统设计的研究机构和科学研究计划，不能很好地支撑食品安全保障和监督管理对科学和技术的需求。
基于中国食品产业的发展背景，食品安全监督管理面临的挑战是不言而喻的。因此，《国务院机构改革和职能转变方案》要求，食品药品监督管理部门需要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。需要充实加强基层监管力量，切实落实监管责任，形成队伍集中、装备集中，广覆盖、专业化的食品药品监管体系，不断提高食品药品安全质量水平。这是新组建的国家食品药品监督管理局面临的首要议题和历史任务。
三、 食品安全监督管理任重道远
相关法律修订迫在眉睫。中国的食品安全监督管理涉及到多部法律，如《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等等。要落实《国务院机构改革和职能转变方案》，必然要涉及到法律的调整和修订，为落实改革要求必须提供法制保障。把改革的成果通过修改法的形式巩固下来，依法实施监督和管理。
统一监管面临现实挑战。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，中国食品安全监督管理体系主要涉及农业、食品安全监管和卫生三个部门，统一、集中监管的理念得到了提升，部门权力和职责得到了充分体现。全国政协委员焦红认为，在我国打破食品分段管理的模式难以做到。中国目前的国情还做不到一个部门全程监管，因为中国的生产方式、流通方式太多，把监管集中到一个部门难度太大。全国政协委员邵明立认为，各部门之间的推诿是绝对的，边界还有交叉。此次的调整还只是阶段性的，只有各相关部门密切配合，地方政府负起责任，企业树立诚信意识，才最终能让百姓吃得放心、吃得安全。
科技支撑不容忽视。全国政协委员严卫星表示：改革如果只是行政职能的划分，没有配套措施，不考虑技术支持方面的调整，还是会存在问题，会造成人、财、物的浪费。食品安全重复建设比较严重，要最大化地利用好资源，所以这次的调整要进行顶层设计。严卫星还表示，在监管队伍上也需要设置准入门槛。事实上基层有些人不具备监管的知识和能力，无法发现食品生产过程中存在的问题。
源头监管是基础。全国政协委员张桃林认为，光靠监管难以完全解决食品安全的问题，特别是我国农产品生产初级阶段的监管难题。关键的是要加强整个农业生产体系的良性运作，既加强对农民的培训，也加强农产品生产者诚信道德的建设。在我国，农民素质的提升、诚信体系的构建依然任重道远。水系、土壤和大气污染又会给农业生产环境带和农产品安全带来更为持续的负面影响。
（撰写于2013年3月17日，北京）
