2005年1月30日，中央电视台新闻频道《每周质量报告》栏目，以"'水'牛招摇上市"为题目，连续播放了江苏省苏州市所辖太仓和昆山的肉牛屠宰基地，在牛肉生产加工及其运往上海肉类批发市场上市的过程中，生产者严重违反产品质量安全规定，生产不（安全）合格牛肉；同时，动物防疫机构不履行法定职责，在屠宰检疫许可和产品运输与上市等三个环节的防疫监督中不作为或乱作为，从江苏到上海全面出现，导致被注入了20％水分的"注水牛肉"最终进入消费环节，人民群众仍然没有消费到安全肉的调查报告。
它再次暴露出农产品质量安全监管中存在严重的问题。昆山花桥的屠宰检疫办事机构虽与牛肉屠宰场设在一起，但该机构没有依法履行其法定的动物检疫（查）职责，而出具了动物产品检疫证明等。上海市洋桥动物防疫监督检查中心站是外地动物产品入沪的质量安全监管机构，但该站的动物防疫监督人员却没有对牛肉作任何监督检查，就在货主的检疫证明上加盖了通关印章，从而让这"注水牛肉"顺利地进入曹安肉类批发市场；该市场的肉类卫生检查室本来是负责畜产品进入消费环节的最后一道防线，然而这里的肉类安全检查人员又只凭货主入沪的通关证明，仍不对牛肉作进一步检查，就让牛肉挂上了产品货架并自由销售。三道防线全面失守，给人留下肉类安全没有保障，监管机构形同虚设的印象。
同时也进一步暴露出生产、经营者仍然对自身产品质量安全的漠视。没有达到基本的动物防疫条件就进行肉牛屠宰，在屠宰中也没有丝毫的质量安全意识，不但没有对自身产品进行品质检验，更为恶劣的是还要在牛肉中注入20％水分。
畜产品是农产品中一个很重要的组成部分，是指动物产品及其直接加工品，它包括食用和非食用两个方面，大家通常所说的畜产品主要是指食用畜产品（食品）。质量安全，目前国内有三种说法：一是指质量和安全的组合。质量是指畜产品的外观和内在品质，如营养成份，色香味和口感、加工性能等；安全是指畜产品的危害因素，如农药残留、兽药残留、重金属污染等对人、动植物和环境存在的危害和潜在危害。二是质量安全作为一个词组，是畜产品安全、优质、营养要素的综合。第三个是狭义概念，指质量中的安全。所以，WHO（1996）对食品质量安全给出了这样的定义：即，"按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保，它主要是指在食品的生产和消费过程没有达到危害程度的剂量的有毒、有害物质或因素的加入，从而保证人体按正常剂量和以正确方式摄入这种的食品时不会受到急性或慢性的危害，这样危害包括对摄入者本身及其后代的不良影响"。综上所述，畜产品质量安全，就是保证鲜猪肉等食品本身固有的性状。即鲜猪肉等本身固有的性状，应符合GB2702等标准规定的感观指标（色泽：肌肉有光泽，红色均匀，脂肪乳白色；组织状态：纤维清晰，有坚韧性，指压后凹陷立即恢复；粘度：外表湿润，不粘手；气味：具有鲜猪肉固有的气味,无异味；煮沸后肉汤：澄清透明,脂肪团聚于表面），理化和微生物等毒有害物质的含量应在GB2702、NY5029等标准的规定限量值以内。因此，质量安全监管就是保障畜产品的固有指标和有毒有害物质含量在标准范围内，不对人体健康构成危害的控制。这些指标是中性的公开技术标准，不论是生产者，还是消费者，以及监管者或社会，均以此为依据，进行判断。
按照畜产品质量安全监管的职责划分，当地兽医主管部门有不可推卸的法律责任。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》［国发（2004）23号］文件精神，农业部从2005年1月1日起负责全国农产品质量安全监管，因此各级兽医部门就是本辖区内畜产品的质量安全监管部门。按照这个决定，"央视"公开的"注水牛肉"问题，就是当地的监管部门没有忠实履行其法定职责的不作为或乱作为。但是我们也要看到产生这个问题的客观原因：一是国务院在2004年9月作出从2005年1月开始施行的决定，以至于准备期短，在部门内尚未达成广泛的共识和得到有效的贯彻执行，如法律、法规需要修改，执行标准需要修订，人员需要培训等等，这些细节都还无法在基层得到很好的实施。过去，兽医部门的职责是保障提供足够的畜产品，对产品的质量安全检查，也主要是判断其是否有传染病、寄生虫病等，这就是国内动物检疫的本职工作。在出台《动物防疫法》之前，由于商业等部门的干扰，国务院曾经有一个关于畜产品质量安全的肉品品质检验、屠宰检疫和食品卫生检验等三项职能职责划分的规定，兽医部门只有动物防疫方面的屠宰检疫监管职责；卫生部门在屠宰检疫合格后，作食品的，才按《食品卫生法》进行监管；屠宰企业在屠宰生产中自己作品质检验。因此，从这个意义上就全国而言，"注水肉"的问题，兽医部门是无权监管的。二是配套政策尚未出台，基层无法实施有效的操作。检疫许可是基于安全和技术标准的技术行政审查与判断，现有的检疫许可标准都主要是检查是否有传染病和寄生虫病两个方面的规定，而没有其他安全方面的规定，因此没有办法作其他安全方面的技术行政审查和判断。三是严重缺乏工作经费，导致工作导向不正确。由于工作上有一种看重收费的潜在导向（解决基本的生存问题需要钱，而国家又没有保障，这个问题我在《动物防行政许可：地方规模最大的行政许可》一文中有详细的论述，该文从2005年1月开始在《四川畜牧兽医》上连载！）。当然我们要看到，上海市已有农产品质量安全管理的地方法规，作为上海的畜产品质量安全监管机构，肯定没有任何理由来推脱自己的法律责任了。
畜产品质量安全监管的能力建设不足。目前，在地方县级以下兽医部门绝大部分尚未设立具体负责畜产品质量安全监管的实施机构。结构决定功能，没有这方面的组织结构，就不可能真正坚持开展这方面的工作。加之这些部门的人员，由于受到多方面因素的影响，素质不高、力量不强、观念落后。因此，尚未形成畜产品质量监管的理念和监管能力，不能适应新形势下全社会对畜产品质量安全日益增长的需要。
前面已提到了检疫，其实，它既是一个技术的概念，也是一个行政管理的概念。目前在国内监管，执行的是《动物防疫法》，按照该法第三十条的界定，它是"动物防疫监督机构按照国标准和国务院畜牧兽医管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象，依法对动物、动物产品实施检疫"。结合《行政许可》的相关规定，可以确认它是一种直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要……产品、物品，需要按照技术标准、技术规范等，通过检验、检测、检疫等方式进行审查的行政许可事项。该项检疫许可属于"核准"的范畴。性质上，是行政机关（动物防疫监督站等）对动物及其产品是否达到特定的技术标准、技术规范的判断、审核、认定。功能上，是为了防止危险、保障安全。特征上，一是依据是国家标准和农业部颁发的行业标准等技术标准和规范，因此具有很强的专业性、技术性和客观性；二是必须根据实地检验、检测、检查等才能作出检疫许可；三是没有数量限制和自由裁量权，凡是符合检疫许可依据的，都必须"核准"；四是具有强制性，未经检疫许可，禁止任何人的动物及其产品移动和生产、经营；五是具有很强的时效性，在环境或技术条件改变的情况下，均应获得新的检疫许可；所以对活动物的检疫许可期限原则上规定在1-2天以内，最长不得超过7天；而动物产品的检疫许可期限原则上也是1-2天，最长不得超过30天；六是一种专业技术性很强的行政许可行为。法律规定，只能由动物防疫监督机构的动物检疫员和动物防疫监督员来实施；七是国家行政许可中的一种稀有的现象：需要对监管物的每个环节，即使是同一个监管物，但在不同时间内，也要进行检疫许可的具体行政行为；八是行政许可的原则是不收费，但检疫许可就是原则的例外，《动物防疫法》第三十四条明确规定，要按照国务院财政和物价主管部门规定的标准收费。这个收费虽然解决了县乡两级动物防疫单位的部分经费问题，但存在一些不能回避的矛盾和问题。从以上分析可以看出，由于兽医部门过去的职能配置问题，在他所形成的关于动物或畜产品标准中，除了"无公害畜产品标准"涉及到整个产品的质量安全外，其他绝大部分标准均未这方面的规定；然而，无公害畜产品标准还不是在全国通用的强制性标准，它目前只是在无公害畜产品生产和管理、认证中适用。当然，中央各相关部门正按国务院的"决定"，加紧进行职能调整和有关的法律、法规和技术标准、规范等的修改工作。
现在有必要对检疫这个概念进行全面回顾，以便人们正确认识这项工作。从字面上理解，《辞海》上称"检"为考察，"疫"是瘟疫，即检查急性传染病。其实，它来源于英文，是"quarantine"一词的中文翻译，基本意思是四十天，进一步引伸为隔离观察、检疫、检疫期等。最早来源于意大利，该国在十四世纪时为了防止当时欧洲黑死病、霍乱等的传入，规定对抵港船只实行四十天的强制隔离观察措施。认为只要在这个期间不发病，则不会再发病，从而可以防止传染病的传入。这也是实践经验的科学总结。1879年，一些欧洲国家检查到从美国进口的肉类中有旋毛虫，对人身健康造成了危害。又是意大利率先禁止从美国进口肉类，其他一些国家也陆续禁止进口。并对本国的肉类实施旋毛虫检查，凡发现旋毛虫阳性的肉类，一律作无害化处理，从而在欧洲消灭了旋毛虫的危害。后来这些措施逐步在全世界推广运用，成为各国政府保障本国人民的健康、本国经济与社会安全的重要综合、安全技术手段，在国内和国际交往中加以运用，并在世界贸易组织的基本规则中确认。我国引入这一概念并加以运用已经是1920年代，比国外晚了上百年。今天，与国际先进水平相比，仍然非常落后！国际上一直都是官方兽医来负责全面实施，然而我国自1950年代以来，就一分为三：农业（兽医）部门负责动物健康检查阶段的检疫工作（类似于美国农业部动植物健康检验（查）局的职能），商业部门负责动物屠宰的健康检查工作（类似于美国农业部食品安全检验（查）局的职能），卫生部门负责蛋、奶等的健康检查（仍类似美国农业部食品安全检验（查）局的职能）；因此，我国农业（兽医）部门实施这一职能，一开始就是残缺的。后来，虽然进行了职能调整，但到2004年底以前，兽医部门的法定职责仍然是动物的健康检查和产品是否有动物传染病与寄生虫病方面的安全检查，而不是整个产品的全面安全检查。
也要看到，过去影响畜产品质量安全的主要因子，是动物传染病和寄生虫病及其病原体。随着社会的进步，这些因子已得到了有效控制。但环境污染越来越重，农产品的本底性污染和农药、兽药、饲料等农业投入品的大量应用，畜产品中的重金属、农药、兽药残留广泛存在，对人民身体健康和生命安全构成的威胁也越来越大。在这种情况下，西方发达国家开始逐步对其分析、检测，并以农业部门为主进行安全检查与控制。所以美国运用的是英文"Inspection"一词来表达，它的核心是"看"，但要仔细地、用心地看，在实践中当然包括用肉眼、仪器来观察，用化学等方法来鉴别，非常强调主动和系统地检查生产过程是否有过错或产品有缺陷。进入1990年代后，进一步提出"Biosecurity"或粮食和农业Biosecurity（从字面上可以理解为"生物保安"，但联合国FAO农业委员会第十七届关于"粮食和农业Biosecurity"会议（COAG／2003／9）认为中文、法文等语言中目前没有合适的字或词来准确表达的意思，因而建议中文、法文等暂不翻译。"生物保安"的译法是香港以及国内部分单位和专家的译法，这一概念在2004年初才引入国内并加以推介）。它是一项一体化战略方针，包括分析和管理食品安全、动植物生命和健康方面的风险以及有关环境风险的政策和管理框架，涉及有害生物及病害和动物传染病的传入，基因修饰生物及其制品的传入和释放，外来入侵品种和基因型的传入和管理，以及生物武器的扩散和使用等。是一个与农业可持续发展、食品安全、环境保护及生物多样性、国家安全直接相关的整体概念。区别于被动防御的生物安全、食品安全，是人们积极主动采取措施保证机体健康生存和生产的一整套生产、科研和管理体系。它体现了人类社会与自然保持和谐共存的可持续发展的观念。推动粮食和农业Biosecurity体系建设，不仅可以促进农、林、牧、渔的健康持续发展，而且对于确保食品安全、改善和提高人口生活质量、健康水平，早日实现小康社会的宏伟蓝图有着重大意义。
因此可以看出，粮食和农业Biosecurity措施，由负责卫生及动、植物检疫机构从检疫的被动实施，转向主动地全程安全检查，如风险分析、风险管理、风险控制等等。其目的：一是为了保护农业生产系统（农业、农民、农村）免受有害生物（动植物、真菌以及其他微生物等）等对生产系统与它所依赖的环境造成任何破坏。二是保护人体健康和保护消费者安全，特别是保护弱势消费群体对农产品的信任。"'水'牛招摇上市"这类问题导致了畜产品的不安全，增加了畜产品的风险，它的出现必然严重影响到消费者的消费信心。三保护环境和促进可持续生产。根据这一理念来看，香港特区政府的相关行政架构为渔农自然护理署，正是粮食和农业Biosecurity的具体体现。新西兰在1993年就通过了"生物保安法"。中国华侨网在2004年7月11日就报到了二起这方面的案例：华人韩某携1250克马肉入新西兰，被法庭罚款1250新西兰元；华人张某偷运大鲍鱼5.76吨，市值约140万新西兰元，如他的商业偷运罪名成立，最高会被判入狱5年和罚款25万新西兰元（约95万7000港元）。11月17日该网又以华生携咸鸭蛋干椒茶叶入境新西兰被重罚为标题，报到了华人董某因偷运4个咸鸭蛋和620克茶叶被法庭重罚1000新西兰元的消息。这就是"生物保安法"运用情况的具体事例。美国等国在"911"后更是在此基础上提出了生物反恐，并加以立法（Bioterrorism Act），以控制高致病性病源微生物，如炭疽等各种风险因子对美国的入侵。联邦政府新组建了国土安全部，曾计划将隶属于农业部的动植物健康检验局和食品安全检验局并入该部，以实现保安职能重新组合的需要。从这些事例中，不难看出，发达国家已将检疫的内涵从畜产品质量安全上升到国家和社会的战略安全高度上来，并采用更加科学、更加严厉的法律措施来确保其实施。
综上所述，检疫不但是一个不断发展变化的技术概念，还是一个行政许可的法律概念，更是一个关于畜产品质量安全，乃至国家战略安全的综合概念；而不是一个单一的、仅仅检查动物及其产品是否染疫的片面、静止的概念。不能人为地割裂其有机联系。应当看到，动物检疫是我国当前唯一规定要由政府实行逐件、逐环节进行许可监管的产品类别。因此，做好这项工作，可有效保障畜产品质量安全。
当前要特别解决好以下几个方面的问题：一是尽快出台《农产品质量安全法》和修订《动物防疫法》、《食品卫生法》等，为全面监管畜产品质量安全奠定法律基础。扫除《动物防疫法》第四条"动物屠宰，依照本法对其胴体、头、蹄和内脏实行检疫、监督。经检疫合格作为食品的，其卫生检验、监督，依照《中华人民食品卫生》的规定办理"等法律障碍。二是加强能力建设。为全面实施畜产品质量安全监管作好组织结构、人员配备和素质等方面的基础工作。迅速开展一线检疫、监督等质量安全监管人员的业务技能培训工作，使他们尽快跟上工作的需要。三是细节的完善。细节就是符合当前国际、国内形势和准确反映当前新科学技术的标准。细节决定成败。现阶段要特别做好各项检疫及畜产品质量安全标准的修订完善工作,将标准划分成程序性和质量安全性的两类，详细规定在检疫操作中要完成那些检查、产品质量必须符合什么标准才准予经营或移动等，使生产者便于执行、社会便于理解、监管者便于操作和界定。
（谢成光 四川省青川县畜牧食品局）
来源：中国农村研究网
