8月31日，国家质检总局发布第98号局令，于当日公布并正式实施《食品召回管理规定》。这是继上海试水、广东等地破冰之后，食品召回制度再次引起广泛关注。
社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建接受本报记者采访时指出：规定填补了我国在缺陷产品管理和召回制度的空白。我国首次出台和实施与食品召回有关的法规大纲，也彰显了政府加强食品安全监管的决心。
这是政府对我国食品安全调节和控制的一个重要手段，是政府对“国门”和“厂门”管理的一把“利剑”。
为什么要执行食品召回制度？
近年来，我国出现了一系列重大食品安全事件。
海城豆奶、阜阳劣质奶粉、苏丹红等重大食品安全危机事件，使得民众经受了一波波的“精神恐慌折磨”。
不久前，一家知名网站和某调查机构开展的调查显示：经历了过多的食品安全危机事件后，超过90%的消费者因此改变消费习惯，70%的消费者表示今后不知道吃什么；更为严重的是，超过60%的公众认为被曝光的食品安全卫生事件，只是问题的“冰山一角”。
中华医学会会长钟南山曾经警告：假如目前的食品安全状况继续延续下去，50年后国人的生育能力将受到影响。
张永建指出，以上事实充分说明，食品安全已经成为目前公共健康面临的最主要威胁之一；同时也折射出我国当前食品安全管理领域中存在的一些问题与缺陷。
人们对2005年的苏丹红事件记忆犹新。此次事件中，亨氏公司在召回问题产品时，为消费者设置了繁琐的手续及严格的条件，而肯德基则在停售问题食品的同时，坚持不收回相关产品的广告。
对不安全食品的召回，在国际上早已是司空见惯，为什么这两家国际企业在我国的做法与国际通行的召回方式大相径庭呢？
其中一个重要原因是，我们没有相应的召回制度。
追回·收回·召回
“我国食品召回的开端始于2002年。”
社科院食品药品产业发展与监管研究中心特邀研究员刘宁告诉本报记者，这一年，北京市颁布《北京市食品安全监督管理规定》，开始实施缺陷食品的“追回”或“收回”制度。
随后各地食品管理机关也应上级国家部委的要求，对一些问题食品出台过相应的收回通知。例如卫生系统就不合格植物油曾责令有关企业公告收回。“但地方政府规章和政府行政命令的效力级别低，很大程度上限制了该制度积极作用的发挥。”
据张永建等人的研究发现，新中国成立以来，我国有关食品安全方面的法律法规近千部，覆盖了食品从田间到餐桌的主要环节和要素，但对食品召回制度均没有明确规定。
一系列重大危机事件之后，社会上要求制定食品召回制度的呼声越来越多。
2004年，中国社科院成立了食品药品产业发展和监管研究中心。对食品、药品的产业发展以及监管开展相关的研究，这当中也包括，对我国重大食品安全事件进行研究，其中包括了对我国建立食品召回制度的探索。
2006年8月1日，上海食品药品监督管理局以局规范性文件《缺陷食品召回管理规定(试行)》的形式向社会公布实施，最先“试水”缺陷食品召回制度。
张永建评价说：“这是我国首部较为系统的对缺陷食品召回方面的规定。从程序到内容都较为完整。”
继上海之后，广州、重庆、河北、大连、北京等地都相继出台缺陷食品召回制度。
食品召回是就地销毁吗？
“劣质食品召回还不如就地销毁。”因担心不良企业利用召回的食品再次“回炉”之后返销市场，有人提出，对劣质食品实行就地销毁。
那么，食品召回是否等于销毁？答案是否定的。
规定表明，食品召回，是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。
由此可见，食品召回是食品安全的最后一道防线。食品召回制度，本质上是一项着眼于消费终端的缺陷食品可能造成重大社会危害的预防措施。
规定对不安全食品也做了解释，是指有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品，“召回的食品并非都不能再食用了。”张永建分析，比如关于不安全食品的第三项：“含有对特定人群可能引发健康危害的成份而在食品标签和说明书上未予以标识，或标识不全、不明确的食品。”在召回的食品重新标识之后，在保证期范围内就可以重返市场，进行售卖。
此外，召回的食品也不一定回到原生产厂地，生产商可以委托有关部门或是第三方在当地予以召回并按规定销毁等。
食品召回的意义
“食品召回跟咱老百姓没有太大的关系。”记者在街头随机采访过程中，相当一部分市民持此观点，他们认为如果某品牌的食品出现了问题不吃它就是了，召不召回意义不是很大。
“这也是老百姓对食品召回及其意义还没有深刻认识的表现。”张永建说，食品召回制度是公众保护性的法规，其目的是预防和避免危险及危险的扩大。
刘宁也指出，建立食品召回制度能在三个方面改观我国食品安全建设的整体情况，第一就跟百姓密切相关，即有利于保护消费者权益。
与食品经营者相比，消费者一直处于弱势地位。而涉嫌消费侵权事件中，因举证难等原因，传统的消费者个体侵权救济模式愈显捉襟见肘。召回制度实施后，可以通过政府监管机关以召回的形式帮助消费者完成若干关键举证责任，从而更好地保护消费者的权益。
第二，还有利于帮助食品企业创造良好的发展环境。长期以来，因缺陷产品被追溯的法律成本较低，而制造缺陷食品获得的利润大，立法上的盲点刺激了我国一些食品生产、销售企业不重视食品质量，甚至违法经营。
召回制度的实施，给企业施加压力，促使企业真正重视食品的质量问题，积极消除缺陷食品的潜在危险或尽可能缩小既成危害，才能降低消费者在保障自身饮食安全时的成本费用。企业只有在召回行动中表现出最大程度的诚意和努力，才能最终赢得消费者的信任，从而得以长期生存和发展。
此外，政府责任更加明确。在中国经济与全球经济高度一体化的背景下，一方面，国外原装进口食品屡见不鲜，一旦发现某类商品存在瑕疵，政府就可以出面保护国民权益；另一方面，一旦中国出口的产品被外国政府通知召回并施以巨额索赔时，政府可依法给予企业更多的保护。
食品召回实施面临的难题
同时，专家学者们也注意到，食品召回制度的实施遭遇到不可忽视的难题。
首先，最大的障碍就是食品追溯体系。
中国营养与食品安全所教授霍军生就认为，建立食品召回制度的基础是具有食品追溯体系，中国中等以上企业都具备，但小型企业还未建立，因此实施食品召回制度会有一定难度。
国家质检总局局长李长江也曾表示，食品召回制度在实施当中有一定的难度，其中最大的难点就是中国食品加工小企业、小作坊比较多，大约有35万家。
这些小作坊大多加工设备简陋，管理水平和生产工艺相对落后，从业人员素质较低且流动性大，假冒伪劣现象比较严重，一直是食品质量安全监管的重点和难点。
张永建建议，由政府设定一个技术门槛，要求必须建立有追溯体系的企业才可以进入市场，同时规定，销售商在与未建立追溯体系的企业合作时，出现问题由前者承担法律责任。
其次，食品召回制度成本过高，国内企业难于承担。
建立食品溯源制度，要有相关的设备、数据库等，这就要有成本投入。
而我国食品生产企业规模相对较小，自身总体素质不高，食品召回的实行将使企业承担较大的经济责任，大多数中小企业难以承受。另外，在我国没有产品召回责任保险制度的情况下，即使是规模较大的企业也难以承受食品召回的高额成本。
有待严格执行
张永建指出，与食品安全有关的近千部法律法规，如果都得到严格执行的话，我国的食品安全完全可以再上一个台阶。
因此，食品召回制度之剑“锋利”与否，还要看是否得到严格的实施。
张永建说：“法律的尊严是执行出来，而不是制定出来的。”除了执法人员的严格执法之外，张永建认为还应调整相关的法律责任，加大对企业违法犯罪行为的处罚。
现行的有关规定，对于食品生产经营中的违法行为以罚款为主，且罚款数额低，对违法违规者起不到震慑作用。
张永建认为，应大幅提高对违法者的惩罚力度，提高违法者的“风险成本”，使其倾家荡产，不敢轻易制假售假，从法律上遏制制假售假行为。
同时，要把食品安全提升到公共安全的高度，把食品方面的犯罪和产品质量犯罪分开，把食品安全方面的犯罪列入我国刑法“危害公共安全罪”一章中，并提高量刑幅度。
