南方周末记者 马昌博 实习生 李俊杰 吴瑶
■三鹿毒奶事件，深刻地反映了中国食品安全的监管之弊。作为最高立法机构的全国人大常委会，在食品安全法草案的修改中，对此作了总结。
■这一轮修改重点增加了食品添加剂的风险评估制度，力图改变“五龙治水”的监管制度，还要求负责部门必须做好食品安全的预警，并鼓励对食品安全问题进行舆论监督。
引发举国震动的三鹿奶粉事件正在影响国家立法。
在三鹿奶粉事件之前，全国人大已对食品安全法草案作了两次审议，并认为该草案已接近成熟。毒奶事件爆发后，全国人大再次就法律制度上如何预防和处理此类重大食品安全事故，进行了针对性修改。
这次修改在上周进行，十一届全国人大常委会第五次会议中对该法作了第三次审议。“一些报道和网上的意见，要求我们反思三鹿奶粉事件，以改变我们现有监管制度的弊端。”南方周末记者接触的全国人大相关官员说。
上述官员说，三鹿奶粉事件暴露了报告制度的漏洞。虽然该制度在包括突发事件应对法中都作了比较完善的规定，时间都具体到小时来进行报告，但三鹿奶粉事件中恰恰没有实行这个制度，“草案第68条专门对该问题作了规定，严禁缓报”。
此次审议中，处于舆论焦点的食品添加剂的立法问题也被重点讨论。广为舆论质疑的监管体制和食品安全标准制定问题也成了立法讨论的焦点。
食品添加剂将有“风险评估”
对此次三鹿奶粉引发的毒奶事件，全国人大相关官员认为，三聚氰胺问题是监管的大漏洞。草案三审稿由此建议增加了两条规定：
其一是卫生部门在制定食品添加剂标准时，要经过风险评估，证明食品添加剂是安全可靠的，才能列入食品添加剂目录。
其二是草案第45条，进一步规定在食品添加剂目录之外不得添加其他的物质，以避免类似三聚氰胺这样的非食品添加剂的有毒物质被加入。
“诸如三聚氰胺这些东西，搞化学的也不知道有什么危害。因为没有人认为它会成为食品的一部分被吃下去，现在这个规定可以堵住这个漏洞。”作为食品安全法草案起草者之一的方有宗对南方周末记者说。方有宗是原上海市卫生局卫生监督所副所长，曾参与了1995年食品卫生法的制定。而全国人大常委会委员陈骏进一步提出，草案强调了食品加工过程中的添加剂，但是对于食品原材料生产过程中的添加剂没有涉及。他谈到有人到某省参观访问，“有一个村民给他拿出一只鸭子，说你猜猜我的鸭子生长了多少天。这只鸭子只长了两个星期，就已经很大了。过去也有很多在猪肉、黄鳝生产过程加添加剂，这些添加剂用食品安全标准是无法检验出来的。”
应立法禁用工业级添加剂
而相关专家对南方周末记者说，食品添加剂的问题或许不仅如此，上述新增规定仍无法解决所有问题。
然而，有漏洞的是，这些规定中的食品添加剂作为产品本身应该执行什么标准，却少有规定。换句话说，添加什么，怎么添加有国家标准，而被添加的东西本身就没有标准了。
更严重的是，现实中，很多食品添加剂连(食品)企业标准的添加剂级产品都买不到，只能买工业级的产品。“比如现在做豆腐的盐卤，就是硫酸镁，现在有食品添加剂级别的，但是你很难买到，只有工业级别的，你要用就用这个。”方有宗说，很多时候食品厂就只能用工业级的食品添加剂，因此引发的食品安全问题屡见不鲜。
究其原因，方有宗说，是因为一些身为化工产品的食品添加剂用量少且要求高，企业生产这些产品挣不到钱，“这是政策问题，我们的政策对生产食品添加剂级别的产品没有优惠。”方由此建议，食品安全法草案应就此问题增加相关规定。
改革“五龙治水”，让卫生部做“班长”
方有宗说，立法过程中争论的焦点是体制问题：是每个部门都平均分配权力，还是由一个部门统一协调？最后的结果显然是后者。
草案规定，由卫生部承担食品安全综合协调职责，制定相应标准，组织查处重大事故。质检、工商、药监、农业等部门在各自范围内实施监管。这一体制基本上延续了过去“五龙治水”的格局，不同的是，按照相关专家所说，卫生部成了“班长”。
“实际上是由卫生部负责综合协调，具体监管由其它部门做。”方有宗说，“这个模式和美国的模式是一致的，FDA(美国食品药品管理局)也是出台标准和政策，具体工作都是下面的州在做。”
不过，虽然国家层面是由卫生部主导，但在三审稿中，地方层面的组织协调者却是当地政府。全国人大常委会讨论时林强委员说，这一条款在字面上没有任何问题，但实际上工商、质检、食品药品监督管理都是采用垂直管理，在县这一级，协调由省管的工商、质检等部门，对地方政府而言难度很大。
由于现有各个部门分段管理的体制无法根本改变，任茂东委员说，在维持现行的分段管理体制的情况下，应在法律上有一个“无缝链接”的规定，各部门在监督管理中必须保证“无缝监督与管理”。
食品安全标准不能再“打架”
与监管体制相连的是，标准制定权力的统一亦是一大进步。中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员、中国工程院院士陈君石是目前食品安全方面唯一的院士，此前参与了食品安全法草案的数次意见征询。
陈在接受南方周末记者采访时说，中国现有食品安全标准中，有两套体系，一套是卫生标准，主要由卫生部门提出；一套是质量标准，主要由质检和农业等部门制定。陈说，中国是全世界唯一的拥有两套强制性的食品卫生标准的国家，两者互不协调，造成很多混乱。
最典型的例子就是此前发生在沈阳的“毒黄花菜”事件。按照卫生部的标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克／千克，农业部的标准是不得超过100毫克/千克，两个标准相差两千多倍。而新的食品安全法草案将两者整合，统一由卫生部负责制定食品安全国家标准。
加强“食品安全预警”，鼓励媒体监督
本报记者接触的全国人大官员说，从三鹿奶粉事件得到的教训是，如果预警制度能有效的话，食品安全发生问题后，不会蔓延到如此严重的程度。
该官员说，所以在二审稿的基础上又增加了两条规定。一是有关部门在获知食品安全风险信息后，卫生部门要及时地调整风险监测计划，监测这些苗头；二是一旦监测到食品安全隐患时，要立即依法进行检验，并进行食品安全风险评估，监测制度和风险评估制度相对接。
究其原因，方有宗说，是因为一些身为化工产品的食品添加剂用量少且要求高，企业生产这些产品挣不到钱，“这是政策问题，我们的政策对生产食品添加剂级别的产品没有优惠。”方由此建议，食品安全法草案应就此问题增加相关规定。
改革“五龙治水”，让卫生部做“班长”
方有宗说，立法过程中争论的焦点是体制问题：是每个部门都平均分配权力，还是由一个部门统一协调？最后的结果显然是后者。
草案规定，由卫生部承担食品安全综合协调职责，制定相应标准，组织查处重大事故。质检、工商、药监、农业等部门在各自范围内实施监管。这一体制基本上延续了过去“五龙治水”的格局，不同的是，按照相关专家所说，卫生部成了“班长”。
“实际上是由卫生部负责综合协调，具体监管由其它部门做。”方有宗说，“这个模式和美国的模式是一致的，FDA(美国食品药品管理局)也是出台标准和政策，具体工作都是下面的州在做。”
不过，虽然国家层面是由卫生部主导，但在三审稿中，地方层面的组织协调者却是当地政府。全国人大常委会讨论时林强委员说，这一条款在字面上没有任何问题，但实际上工商、质检、食品药品监督管理都是采用垂直管理，在县这一级，协调由省管的工商、质检等部门，对地方政府而言难度很大。
由于现有各个部门分段管理的体制无法根本改变，任茂东委员说，在维持现行的分段管理体制的情况下，应在法律上有一个“无缝链接”的规定，各部门在监督管理中必须保证“无缝监督与管理”。
食品安全标准不能再“打架”
与监管体制相连的是，标准制定权力的统一亦是一大进步。中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员、中国工程院院士陈君石是目前食品安全方面唯一的院士，此前参与了食品安全法草案的数次意见征询。
陈在接受南方周末记者采访时说，中国现有食品安全标准中，有两套体系，一套是卫生标准，主要由卫生部门提出；一套是质量标准，主要由质检和农业等部门制定。陈说，中国是全世界唯一的拥有两套强制性的食品卫生标准的国家，两者互不协调，造成很多混乱。
最典型的例子就是此前发生在沈阳的“毒黄花菜”事件。按照卫生部的标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克／千克，农业部的标准是不得超过100毫克/千克，两个标准相差两千多倍。而新的食品安全法草案将两者整合，统一由卫生部负责制定食品安全国家标准。
加强“食品安全预警”，鼓励媒体监督
本报记者接触的全国人大官员说，从三鹿奶粉事件得到的教训是，如果预警制度能有效的话，食品安全发生问题后，不会蔓延到如此严重的程度。
该官员说，所以在二审稿的基础上又增加了两条规定。一是有关部门在获知食品安全风险信息后，卫生部门要及时地调整风险监测计划，监测这些苗头；二是一旦监测到食品安全隐患时，要立即依法进行检验，并进行食品安全风险评估，监测制度和风险评估制度相对接。
该官员说，“世界卫生组织认为草案中对食品风险监测和食品风险评估的规定很好，他们很赞赏。”
食品安全法草案亦提到了新闻媒体的作用。中国人民大学商法研究所所长、中国消费者协会副会长刘俊海参与了食品安全法草案的意见征求。“总则明确规定新闻媒体要对违反食品安全法的行为进行监督。可以说，三鹿事件要是没有媒体披露，不会引起高层的关注，更不会引起食品安全法修改的新变化。”刘在接受南方周末记者采访时说。
而在全国人大本次审议时，全国人大代表韩德云也建议,草案规定的“并对违反本法行为进行舆论监督”修改为“国家鼓励和支持新闻媒体对违反本法的行为进行舆论监督”。
南振中委员进一步说，草案规定要“做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布”，南建议，应在该规定中强调及时的信息发布。故可在“依法”或者“进行”之后增加“及时”两字。
对违规企业的处罚应该更“狠”点
三审稿的另外一个重点是关于企业召回制度，其中增加了“如果问题食品企业没有召回，监管部门要责令召回”的规定。
另外的争论则是关于对违规企业的处罚，现有草案稿规定中的处罚金额大多是二千以上五万以下，最多的不过十倍，众多委员为认为处罚过轻，有委员直接说此次三审稿够“稳”够“准”但是不够“狠”。
作为起草者之一的方有宗则另有建议。方对南方周末记者说，草案三审稿第三十四条规定，“食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”
方认为这一规定并不合理，方说，一般的体检都只管半个月，剩下的十一个半月的时间不在体检可以检查的时间范围内，得病后依然无法监控，是“白增加成本”。“之前的版本是改掉的，但是后来又添上了。”方说，体检发放健康证是许多基层防疫站的重要收入。
方的建议是，将该责任直接下放到企业，“国外是没有体检的，我们应该把这责任交给企业，企业要保证上岗人员是健康的，否则给予处罚。这样企业就会自己管理本企业的人员，让其有疾病必须立即报告。”
而陈君石在接受南方周末记者采访时说，草案应该增加的内容是由致病性微生物引起的食源性疾病的问题。陈说，致病性微生物引起的食源性疾病是造成食物中毒最重要的原因之一，“是世界头号的食品安全问题，要比三聚氰胺的问题重要得多，但在新法修改中并没有得到足够重视”。
