关系公众生命安全的《食品安全法》进入了最后冲刺阶段。
“我国行政立法当中一个重大的问题是监管主体的定位模糊不明确，食品安全法也存在这样的问题”，6月4日，国家食品监管局“食品安全法”课题组负责人、汕头大学法学院教授杜钢建向本报记者表示，监管体系能否明晰是食品安全立法的一个重要问题。
今年3月，对于去年底进行了一审的《食品安全法》，吴邦国委员长提出，这部法律与人民群众利益密切相关，应向社会全文公布法律草案，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见，进一步拓展公民的参与。
4月20日，全国人大正式开始就食品安全法草案征求意见。据统计，截止到5月20日18时，共收到各方面意见11327件。
法工委有关负责人表示，这次意见征求引发了广泛的参与，基本上全国各省、自治区、直辖市都有人发表意见。而且很多意见专业性很强，来自于各类食品企业、食品行业从业人员以及农业、卫生、食品安全领域的专家学者所提意见约占意见总数的33％。
这位负责人表示，在研究吸收各方意见的基础上，《食品安全法》草案将提请全国人大常委会会议再次审议。
许多法学家期待该法能够成为一个模范法典。他们期待能够在这次立法中，考虑或纳入中国整个食品安全管理系统的机构、体制改革、职能转变、分权制衡等前瞻制定规定。
统一监管机构尚存重大争论
从公开征求意见的结果看，呼吁明确统一监管主体成为建议聚焦点。
鉴于目前职责不清和权责不明是现行食品安全监管中存在的最突出的问题，多数专家期待《食品安全法》在此领域能够破题。但从目前公布草案看，此问题未能解决。
“食品安全分段监管制度存在很大问题”，中国政法大学法学院副教授，法治政府咨询中心副主任解志勇对记者表示，目前草案对此解决上还存在缺失。
从目前草案第八章“监督管理”规定来看，整个食品监管工作被划分为生产、流通、餐饮消费三段，仍然分别由不同的主管部门进行监管。即第六十七条规定“县级以上地方人民政府组织本级食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门。”
解志勇分析认为，如果不对各阶段监管部门的职权范围做明确界定，这样就很可能出现监管职能范围的灰色地带或是重叠以及责任不清的问题。权责不清，一旦发生食品安全问题，各部门间就容易出现相互推诿的现象。
“草案设立的监管体制仍然过于笼统，表述不清，这必然会给以后的执法主体带来不必要的麻烦。”河北侯凤梅律师事务所律师赵颖锋上报给河北省人大专业委员会建议中，也有相同建议。
来自企业界的反应也与此相同。雨润集团董事局主席祝义才表示，解决监管部门太多，各个职能部门边界不清等问题，在此次草案中并没有得到体现。
多个企业向记者表示，各监管主体的职责不清，重复管理，造成人力、财力的浪费，同时也增加了被管理者的负担。对于一些效益好的食品企业，往往多个监管部门重复检查，增加了企业负担。
实际上，在《食品安全法》之前拟定的过程中，法定化统一监管体系一直也是众多法学家建议的重点，但为什么现在呈现的草案中并没有出现这一规定？
“一是利益调整阻力，二是法律是否直接规定体制结构还有待争议。”一位参与起草该法的专家表示，有观点认为该法作为食品安全领域的基本法，由于目前行政管理体制改革还未到位，不宜直接规定体制、机构等行政管理改革方面的内容。
“把监管机构的基本职能通过《食品安全法》实现机构职能的法定化，应该是我国国家行政立法的一个发展趋势。”杜钢建教授从行政法治角度表示，监管体系应该在法律上得到明确。
杜钢建表示，我国过去行政立法在监管主体上的定位不明确，甚至职能含糊，是一个长期以来的重要问题，“这正是我们各个领域当中有关的行政监管方面在行政法律法规存在的相当突出的一个问题。”
有人提出，《食品安全法》草案应当明确一个部门为食品监管主体，并明确其监管责任，做到权责统一。
而如果统一，到底是把现有分散在各个部门的监管职能综合到其中一个部门？还是另设统一监管机构？对此，专家们提出各自建议。
“在当前行政管理体制改革难以突破的情况下，建议参考英国的食品安全监管模式。”解志勇称，即在分段管理的基础上，再明确一个专门的食品安全监管机构，由其独立地、全权负责国家的食品安全全过程监管工作，做到权责统一。
作为《食品安全法》起草咨询的重要研究机构、国务院发展研究中心“中国食品安全战略研究”项目组提交的报告中提出，“应该给食品安全监管体制的完善留下空间，对国务院最高决策层的协调功能进行一些粗线条规定，明确不同地区之间的协调机制，明确部门分工基本方向。”
联系到今年3月出台的国务院机构改革方案，“大卫生”部的基本框架是把国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，相应对食品安全监管队伍进行整合。
这里面似乎暗含着由卫生部门统管食品监管的内容，然而，是否把卫生部门定位于食品安全的“统一监管机构”，还有待于6月出台的大卫生部的“三定”方案。
无论是由哪个机构统一监管，法学家们都希望通过制定《食品安全法》的契机，把机构设置和改革赋予法定化意义，以保证其合法性。
可以预见的是，如果实施“大卫生”建制将可能会与分段监管模式出现不能衔接的问题。
如何衔接相关法律？
除监管体系外，该法如何与现有相关法律衔接，也是《食品安全法》草案没有处理好的问题。
食品安全是一个非常系统的科学体系，从食品原料的采购、运输、储藏、加工、投放市场直至进入消费者的餐桌是一个不可分割的链条。
最近，杜钢建所在的汕头大学法学院对该草案提出了的十点专业意见。其中有一条就是，《食品安全法》中规定的监管“食品”内容，应该包括用于食品的物质和饲料。
他们所提交的意见报告中分析，对饲料的监管是从农场到餐桌这个食品链中必须予以关注的内容。欧盟的疯牛病和二恶英事件的教训我们应该吸取。对于动物源性的食品，饲料才是其最初的源头。所以要对于饲料，包括饲料中的添加剂的管理，才能真正从源头上实现食品安全的监管。
而如果把饲料等也纳入其中，就会产生与《农产品质量安全法》衔接问题。
广西大学法学院提交给全国人大的建议中表示，草案中规定的食用农产品(21.68,-0.02,-0.09%,吧)质量安全标准与《农产品质量安全法》规定的农产品质量安全标准之间可能难以契合。
“这样的规定，难以真正保证食品‘从农田到餐桌’全过程安全监控。”广西大学法学院龙晟博士称。
另外，草案中规定的“经营病死或死因不明的动物和动物产品、生产经营未经检疫或检疫不合格的肉类”内容，在《动物防疫法》已做出了明确的规定。但二者处罚幅度不一致，处罚主体也不同。
此外，《食品安全法》与现行《食品卫生法》的关系是什么，也还没有明确的说法。
有人认为，相比食品卫生法，草案对食品营养、卫生的管理规定不够具体、全面。建议恢复“食品卫生”的概念，并对食品卫生法中确立的食品卫生制度予以保留。
对此，国务院发展研究中心课题组的意见为，“要明确《食品安全法》为《农产品质量安全法》和《产品质量法》等与食品安全相关法律的上位法。”
如何规定罚则
除法律间的衔接，对于《食品安全法》的法律责任规定，如惩罚机制等问题，惩罚力度以及如何与刑法相衔接等问题，在征求意见中也获得广泛的关注。
全国人大法工委公布的意见统计显示，不少人认为处罚的力度不够，建议加大对违法行为的惩处力度。但也有人认为，目前食品生产经营行业情况复杂，许多小作坊、小食品店或者小餐饮店的从业人员都是下岗职工或进城谋生的农民工。处罚数额太高，不好操作。
对此，解志勇的观点是，草案加重了对于经营者的处罚力度，尤其是第九十条规定的惩罚性赔偿制度，表明了立法者希望通过重罚方式遏止和阻吓食品违法的决心，值得充分肯定。
但应清醒看到，各国的立法理论和实践均表明，“重罚”即加大经济制裁力度，提高违法、犯罪成本，的确能够对减少以牟利为目的的违法犯罪发挥重要作用，但作用是有限的。
另外，更细节的法理层面的争论也展现在征求意见中，如《食品安全法》与刑法的关系问题。
河北侯凤梅律师事务所律师赵颖锋认为，《食品安全法》是一部行政管理法，可以就有关行为的刑事处罚做出与刑法的衔接性规定，而不宜对某些行为的犯罪构成要件规定得过于详细。
从目前草案看，其第九章援引了刑法规定的五组罪名，“但是，目前这种并非真正意义上的附属刑法的立法模式并不科学。”武汉大学法学院刑法专业博士吴情树表示。
吴情树建议，立法机关可以考虑在《食品安全法》中直接规定真正意义上的附属刑法，即直接规定相关犯罪的罪状和法定刑。这种直接规定附属刑法的立法模式，可以消除有关部门法与刑法典之间的矛盾。
