解志勇 李培磊
近年来，食品安全问题日益严重，食品安全事故层出不穷，昭示我们食品监管正面临着"系统性失灵"的困窘。这背后既有企业的失德，也有监管的漏洞，总的来说，就是食品安全法律责任体系出了严重问题。要改善中国食品安全状况，首先必须在责任体系建构上实现突破。
一、我国目前的食品安全法律责任体系
《食品安全法》是食品安全领域的基本法律，规定了食品安全法律责任体系，除了第九章对法律责任的集中规定外，其他章节也有相关规定。
《食品安全法》规定的责任主体主要是两类：一类是市场主体，包括与食品关联的生产、加工、运输、销售企业等；另一类是监管主体，包括各级政府、工商行政、农业行政、质量监督、食品药品监督部门等。
（一）市场主体的法律责任体系
1.总体要求
《食品安全法》对市场主体的生产经营活动的总体要求是"保证食品安全",并明确指出市场主体应该对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。食品生产经营活动的根本依据，是法律、法规和食品安全标准。"食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动",[1]而法律责任承担的依据主要是法律和法规。
首先，法律和法规。除了《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《侵权责任法》、《刑法》等法律外，行政法规和众多的地方性法规也会对食品生产经营进行必要规范。
其次，食品安全标准。食品安全标准分为政府制定的安全标准和企业自定的安全标准，前者又包括国家安全标准和地方安全标准。后者是前者的补充，是国家标准或者地方标准缺位时生产经营企业的自律标准。应该指出，一般而言，即便存在国家标准，也允许地方或企业设定自己的标准，但前提是地方或企业制定的标准必须严于或高于国家标准，企业自定标准必须高于地方标准（如果存在地方标准的话）。
2.行政责任
《食品安全法》详细规定了不同市场主体违反食品安全法规定时应该承担行政处罚等行政责任的情形。市场主体承担的行政责任呈现出以下特点：
一是具体责任主体较为全面。基本涵盖了各类生产经营市场主体，包括生产经营者、运输包装者、进出口经营者，以及检验检测机构和广告经营者。
二是违法行为范围广泛。基本包含了与食品生产经营相关的所有活动，《食品安全法》从第84条到第94条的11个条文中，列举规定了几十种应该处以行政处罚的情形，《<食品安全法>实施条例》除进行细化规定外，还补充规定了一些新行为。
三是行政处罚方式多样。处罚种类包括责令停止违法行为或责令改正的行为罚，警告或通报、公告等名誉罚，罚款、没收违法所得、没收或销毁相关产品以及生产工具等经济罚，吊销证照等资格罚，甚至拘留等人身罚。
3.民事责任
《食品安全法》对市场主体承担民事责任的规定相对较少。"违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。"[2]承担民事责任的具体条件和方式主要以《产品质量法》和《侵权责任法》等为依据，以损害赔偿为主要责任承担方式。研究者指出，《食品安全法》的一大亮点，就是规定了10倍的惩罚性赔偿，并规定了各种责任竞合时民事赔偿优先的原则。[3]但实践表明，10倍的惩罚性赔偿对于暴利企业而言，仍然不足以发挥吓阻作用。
4.刑事责任
《食品安全法》对刑事责任的规定非常简单和概括："违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。"[4]具体的刑事责任承担，要依据《刑法》判断。根据《刑法》规定，市场主体承担刑事责任的情况有两种，生产、销售不符合卫生标准食品罪（第143条）和生产、销售有毒、有害食品罪（第144条）。2011年最新通过的《刑法》修正案（八），加大了对于生产销售不符合卫生标准食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪的处罚力度。
（二）监管主体的法律责任体系
1.总体要求
《食品安全法》的另一个亮点是设立了高于国务院其他部委的食品安全委员会，其职责虽未在法律中明确规定，但让其作为一个统筹领导协调机构的用意是显而易见的。[5]该法也在一定程度上明确了具体监管主体的职责分配，"国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责","国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理[6]".
地方监管主体的职责是由"县级以上地方人民政府统一负责","有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。"同时明确要求各部门"加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。"[7]
2.行政责任（公务员法和监察法上的行政处分）
《食品安全法》规定了监管主体对行政责任的承担，有人从广义上称其为行政问责。根据《党政领导干部问责条例》等的规定，严格意义上的行政问责，仅指对党政领导干部政治责任的追究，责任承担方式包括引咎辞职、责令辞职等，不同于行政处分。行政责任的承担首先是针对失职或疏于监管的行政主体，"违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。"其次，对于滥用职权、徇私舞弊的监管主体，规定"县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。"[8]
3.刑事责任
《食品安全法》对监管主体刑事责任的规定过于笼统，至少没有体现出食品安全监管的极端重要性和特色。现实中可能涉及到的犯罪有多种，包括受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、放纵制售伪劣商品罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。事实上，就食品安全监管的性质而言，应该设立专门的罪名，比照《刑法》的一般规定，加重处罚，由《食品安全法》加以具体规定，作为《刑法》的特别法。
二、目前食品安全法律责任体系的缺陷及影响
《食品安全法》总则部分，总括性地对市场主体和监管主体提出了相对较高的职业操守要求，但是在具体的责任规范中，却未能真正、充分体现这些要求，使得责任体系所表现出的违法成本过低，无法发挥威慑作用，无法切实保障立法目的的实现。
（一）具体的责任规范未能体现总则的要求
立法目的决定着责任理念的建立，对责任体系的构建应该起到指导作用。《食品安全法》的立法目的是"保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全".[9]显然，各类主体的责任体系应该围绕这个目标来建构，轻描淡写的责任，必然不足以"保证"立法目的的实现，更谈不上"保障"公众身体健康和生命安全了。如日本《食品安全基本法》，日本《食品安全基本法》第三条规定"保护国民健康至关重要"就确立了与"食品安全至关重要"理念相应的严苛责任体系。虽然我国历来都有"食品安全大于天"的理念，但并未贯彻到食品安全责任体系的建构中。
1.市场主体违法成本低、追究机制不健全
对于市场主体，总则明确指出市场主体"应该对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。"社会责任的承担既包括承担法律责任，也包括对更高的道德责任的追求。纵观《食品安全法》，基本都是对法律责任的追究，很少对市场主体提出高于法律的要求，少数几个条文提出"鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范","鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营","鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平。"但仅仅是"鼓励",很难提升食品安全水平。
另外，针对市场主体要"接受社会监督"的要求，《食品安全法》及其《实施条例》都没有具体的规范。例如，监管主体应建立经营者"食品安全信用档案",根据档案的记录，"对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。"[10]但这只是监管主体内部的档案，与社会监督不同。有学者就指出应该建立公开的企业评价体系，充分发挥舆论媒介、消费者协会、工会、行会等社会群团组织的作用，加强社会对企业应承担道德责任的监督。[11]
在当前的规范之下，市场主体的责任感必然较低--对于多数经营者，追求利润才是唯一的"大于天"的目的，法律的要求是外在的强加于企业的责任，企业并不认为自己负有保障他人健康的任何直接责任或义务，因此，只要不违反法律规定，企业就没有其他责任。在这样的理念下，经营者肯定不会自觉地发现和化解安全风险，反而更倾向于打"擦边球",甚至是专门寻找法律空白和监管漏洞，"有孔必钻".因此，各种新奇的有害食品就不断地被创造出来，并且屡禁不止。
2.监管主体的责任规定缺位
考察《食品安全法》相关规范可以看到，监管主体基本不受《食品安全法》约束，更遑论尊重立法目的，积极承担起保证食品安全和公众健康的职责。
首先，食品安全管理活动只是《食品安全法》的调整对象中的一部分，并且其主体也不只限于监管主体；其次，在法律责任部分，大量的篇幅是规定市场主体违反本法的责任追究，对监管主体的责任追究只有一个条文的简单规定。因此，从形式上看，很容易误导监管主体得出错误结论：当前的《食品安全法》，主要是约束市场主体的法，而不是约束监管主体的法。
其次，仅有的问责也主要是结果问责，甚至是严重后果问责，"本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。"[12]实践中，通常只有在事故或事件被媒体曝光，引起了中央高层的关注后，地方政府才会促成相关责任人问责。许多人认为，这种问责的功能只在于安抚民心，[13]对于提高食品安全水平并无助益。
最后，在日常的监管中，监管主体总是在保证食品安全和公众健康之外考虑其他因素，如地方经济效益、执法成本、行政效率等。不少部门甚至会将经济效益放在第一位。有人指出监管部门实际上是"养鱼执法"新浪新闻："质监局工作人员揭内幕：我们是'养鱼执法'."http://financesinacomcn/roll/20110419/0000971 4199shtml.在这样的执法理念下，监管机关对于食品安全监管责任的态度必然是"不求有功，但求无过",不可能积极的履行职能去保护人民的生命健康权。而实际上则根本不能保障"无过",食品安全事故必然层出不穷。
（二）具体的责任制度也不能保证责任的实现
虽然《食品安全法》对市场主体的民事、刑事法律责任进行了较为详细的规定，但是由于缺乏更高的责任要求，相对于食品安全领域越来越高的风险，其作用越来越显得回天乏力。对于监管主体来说，《食品安全法》只是简单地规定了行政责任的追究，现实中责任难以发挥制裁和促进作用。应该重新设计和完善食品安全法律责任体系。
传统法学通常形而上学地将法律责任与道德责任、政治责任割裂开来，认为法律只能规定法律责任，道德责任和政治责任只能存在于其他的非法律的责任体系中，而不能规定在法律中，否则会降低其标准，这是一种错误而有害的认识。食品安全不同于其他事情，要求其责任体系必须是全方位、立体化、多层次、严苛性的，而且从政治责任、道德责任，到法律责任（含行政责任），都必须作为最低的行为标准要求，以法律加以规定，只要违反就要承受严厉的后果。对于将政治责任、道德责任写入法律中，可以称之为"政治、道德的全面法治化"（只有宣示性、指导性的规定，可以称为"部分法治化",如《民法通则》中关于善良风俗的规定，以及《宪法》和许多法律中的"鼓励性"、"倡导性"规定，因无相应责任体系设计，属于没有约束力的"引导性规范",面临尴尬境地），这一进程将从食品安全领域开始，但将深刻影响我国今后的立法。
1.市场主体道德责任不能实现
传统上认为，道德责任不同于法律责任可以依靠国家强制力实现，道德责任的实现，是一个从外部规范到内部自律的过程，最终实现企业的"良心"[14].一般而言，正面的激励机制与负面的制裁机制相结合最容易实现这一过程。《食品安全法》规定的鼓励政策缺乏可操作性，难以在实践中体现价值。原来执法实践采用最广泛的方式是质量免检制度，该制度在一定时期确有很强的激励作用，但因为该制度曝露出缺乏持续监管的漏洞，终于被取缔。因此造成在当前的制度下，道德高尚的企业得不到应有的肯定和激励，而道德败坏者也不会受到应有的惩罚，使得中国的道德约束濒于破产边缘。只有把道德法治化并辅以强制实现方式，才可以挽回道德虚无主义造成的恶劣影响。
2.监管主体的责任体系有待完善
与市场主体一样，监管主体的责任体系也应该由道德责任、政治责任、法律责任构成。
首先，监管主体应承担行政责任，自不待言。监管主体的行政责任包括内部行政责任和外部行政责任，前者即《监察法》、《公务员法》上的责任；后者指行政行为被撤销、或确认违法、无效，以及行政赔偿等责任，一般通过行政复议、行政诉讼或者国家赔偿实现。
其次，监管主体应承担政治责任。政治责任的承担又称为行政问责，主要依据是中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《党政干部问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》中关于问责的规定，《食品安全法》中也有引咎辞职的规定。这些规定的缺陷是：没有全国统一的基本立法、立法过于概括和含糊、问责主体不明、程序不严谨、"暗箱操作"、监督不到位，并且具有不稳定性、随意性和操作性不足等特点。
更应指出，食品安全事件的特殊性，要求更为严厉、更为快速、更为清晰和有特色的问责制。由于目前的食品安全监管体制过于复杂，有专门的食品安全委员会，还有卫生行政部门、农业部门、工商行政管理部门、质检部门和食品药品监管部门等十几个机构参与其中。其各自的职责分工不够明确，责任承担也难以符合快速、严厉、清晰问责的需求，需要进行顶层设计，予以重构。
第三，监管主体应该承担严格的刑事责任。前文已有论述，此处不赘。
第四，监管主体应该承担严格的国家赔偿责任和补偿责任。承担赔偿责任的前提是违法行政，承担补偿责任的前提是虽无违法行为，但违背了对社会和公民的"信赖保护"义务。
三、完善法律责任体系的建议
（一）道德责任法律化
1.明确食品安全道德责任的要求
根据《食品安全法》的立法目的，对市场主体和监管主体明确提出要求--最大限度地保障食品安全，保障消费者的生命健康。
只有在这样的具体要求下，市场主体才能真正为消费者的安全着想，积极主动地承担起对安全的保障责任；关注生产经营的各个环节中可能存在的风险，积极采取措施避免风险的发生；有实力的企业更应该积极主动地采取高于法律要求的安全标准，自主地探索建立切实有效的风险监测和预防体系。
监管主体才能自觉受到《食品安全法》约束，积极主动地进行食品安全管理；将会认清自己的职责不只是局限于法律的条文，而是服从《食品安全法》的要求"加强沟通、密切配合",从监管的全过程认识自己的职责，真正实现无缝监管。
2.建立切实有效的激励机制
需要注意的是，激励机制不单指正面的鼓励，也包括负面的评价。有效的激励机制需要在探索中发现，也可以借鉴国外的经验。
以英国为例，《食品安全法》确定了"适当的勤勉"原则。公司若采用了所有合理的预防和履行了所有"适当的勤勉",可避免这方面的刑事指控，还可以为民事赔偿提供免责的理由。另外从美国的经验来看，诉讼的交易成本和信息成本的分配将对企业的食品安全侦测产生促进或抑制作用。[15]对企业的激励机制可以是经济利益的激励，也可以是其他利益的激励，但归根到底是经济利益的激励。
对监管主体的激励则应该是政治激励。这与监管主体的政治责任承担基本是同一问题。
（二）政治责任法律化
1.完善人大制度，规范问责程序
当前调整问责的规范是党的文件，这自然是因为目前的问责是党政系统内部的"同体问责".根据我国《宪法》的规定，人民代表大会及其常务委员会拥有主要的选举，罢免权利。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关。这就要求改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度，从而建立规范的行政问责程序。[16]
2.完善责任分配，明确问责对象
尽管建立了食品安全委员会，但目前我国实际上仍然是"分段多头管理".结合我国实际国情，有必要在现有的执法资源基础上进行整合，建立一个专职的食品安全监管机构，对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执法能力，使之能胜任食品监管的重任。建立了真正综合的监管管理机构，责任分配就会更加明确，问责才能指明对象。
3.完善公开制度，实现问责监督
防止问责"走过场"就必须增加对问责的外部监督，群众和舆论的监督必须建立在食品安全信息、监管信息公开的前提之下，即"有效问责的前提是公开与知情".
《食品安全法》规定了监管机关内部的信息通报制度，即"县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息[17]",更应该建立适当的面向社会的信息公开制度。
[参考文献]
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[15]张涛。食品安全法律规制研究[M].厦门：厦门大学出版社，2006. 171.
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